Publicação mensal sobre Relações Internacionais

Resenha: BRICS e o futuro da Ordem Global

Por Matheus Leite do Nascimento*

Para além do acrônimo “BRICS”, de que forma um conjunto de países detentores de tantas particularidades poderia se mostrar como uma voz para o mundo emergente dentro do sistema internacional? É com esse questionamento que o professor Oliver Stuenkel norteia sua análise sobre a atuação de Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul, a partir de sua aproximação e transformação num grupo de nações com potencialidades políticas que iriam além das concepções imaginadas por Jim O’Neil.

A institucionalização dos BRICS vem se mostrando como uma realidade. A consolidação e o adensamento de arranjos cooperativos têm servido de estímulo para o aumento da disposição entre os cinco países no intuito de fortalecer o diálogo Sul-Sul. Com isso, nos debruçamos com a tendência a uma redução tácita da influência ocidental e um crescente aumento de uma elite política globalmente mais diversificada. Ainda que algumas divergências e contradições sejam patentes, principalmente no que concerne a demandas por reformas em instituições multilaterais, a expressividade desses países dentro da ordem global é notória: o fato de Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul comporem 43,3% da população global e terem sido responsáveis por 27,8% do crescimento do PIB mundial no início do milênio constituem dados eloquentes nesse sentido. Buscando atestar isso, “BRICS e o Futuro da Ordem Global” nos contempla com aspectos fundamentais para a emergência dos BRICS enquanto global players – desde suas primeiras cúpulas ao revigoramento de uma institucionalização –, além de apontar desafios para o futuro do grupo dentro do Sistema Internacional.

Num primeiro momento, Stuenkel destaca os encontros em instituições como a Assembleia Geral da ONU e o G20 dentro do contexto da crise financeira no fim da década passada como sendo imprescindíveis para o estreitamento dos laços entre os representantes emergentes. No âmbito do G20 – que incluía os quatro países do BRICs[1] –, o termo “reforma” começava a ser sucessivamente utilizado, uma vez que o contexto de crise criava condições para que as nações emergentes demandassem mais espaço dentro de instituições multilaterais. Dessa forma, o início da cooperação intra-BRICS pode ser atrelado, ainda que de forma incipiente, ao momento vivido dentro do sistema financeiro internacional. Ao se gerar uma confiança preambular a partir do elo financeiro, a cooperação acabaria se expandindo para outras áreas, como educação, ciência, tecnologia e defesa. Vemos, então, os primeiros sinais de um efeito spillover que produziria uma confiança mútua entre as burocracias governamentais e se ampliaria para campos adicionais.

Nota-se como num primeiro momento o contexto de crise acabou tendo forte influência para o estímulo à cooperação intra-BRICS, além de sinalizar os primeiros presságios de contestação ao status quo. Ao indicar tais fatores, Stuenkel nos mostra como o embrião institucional das potências emergentes evoluiu num momento de declínio da legitimidade global dos EUA, em paralelo ao sucesso das empreitadas institucionais desses países.

O avanço de uma institucionalização dos BRICS começava a dar passos, como seria evidenciado pelas primeiras cúpulas em Ecaterimburgo (2009) e Brasília (2010). Entretanto, ainda faltava algo que garantisse a um grupo de países tão distintos o rótulo de plataforma para o mundo emergente. É por conta disso que Brasil, Rússia, Índia e China buscariam na entrada de um quinto membro a conquista de maior legitimidade para o fortalecimento estratégico do bloco. Porém, sob quais pretextos a entrada da África do Sul poderia conferir essa maior coesão que faltava às potências emergentes? Por que nações de economias largamente maiores, como Turquia, Indonésia, Coreia do Sul e México, seriam incapazes de satisfazer aos requisitos dos quatro países?

A leitura feita pelo autor sobre essas motivações nos fornece alguns pontos importantes que justificariam tal escolha. Em primeiro lugar, Stuenkel menciona a declaração do Standard Bank da África do Sul feita à época, a qual afirmava que a entrada sul-africana proporcionaria estabilidade institucional e uma ampliação dos mercados financeiros.  Ao fornecer esses benefícios, a África do Sul se mostraria como uma opção “segura” para os membros do bloco. Além disso, a adesão de um emergente africano também contribuiria para diversificar geograficamente e garantir uma maior legitimidade aspirada pelo grupo, já que era observado um engajamento sul-africano na região em questões relativas à segurança e à reconstrução do continente. Não menos importante, o autor ressalta a proximidade histórica entre África do Sul e as nações do BRICs, algo decisivo para sua inclusão e que destoava dos demais “postulantes” emergentes, como Nigéria, Indonésia, Turquia ou México, os quais não detinham vínculos tão próximos com os quatro países.

Nesse sentido, o convite concedido à África do Sul demonstra a natureza das motivações de Brasil, Rússia, Índia e China que permitiram sua entrada no bloco. Stuenkel nos atenta à noção de que a adesão de um país capaz de representar os anseios do continente africano não só legitimaria a ordem global aspirada pelos BRICS, como também acabaria sendo benéfica para a África do Sul, ao oferecer uma projeção internacional ao país e lhe conferir um status de potência emergente capaz de exercer uma maior atuação global. Longe de restringir suas motivações a questões econômicas, caso os BRICs tivessem optado pela entrada de uma nação economicamente mais forte, a inserção sul-africana nos permite enxergar a plataforma BRICS para além de um grupo de países com taxas de crescimento elevadas. A discussão trazida pelo autor elucida, portanto, a preocupação predominantemente institucional dos cinco países, dada a sua precaução com a convergência de interesses políticos em prol de uma coesão intra-bloco.

Ao se falar dessa congruência de interesses, obrigatoriamente nos remetemos à distinção entre modelos de governo e ao debate acerca dos diferentes regimes políticos. Enquanto na África do Sul, na Índia e no Brasil se fazem presentes instituições nos moldes democráticos – apesar da crise política e institucional que se alastrou nesse último a partir de 2016 –, nota-se a presença de governos autocráticos na China e na Rússia. Ora, em que medida a centralização ou não de poder poderia inferir no grau de disposição à cooperação entre os cinco países?

A obra nos apresenta dados relativos à crescente participação de representações ministeriais e burocráticas dentro da agenda do BRICS, tendo fortalecido o envolvimento técnico entre os países em áreas como: desenvolvimento e finanças, saúde, educação, energia, ciência e tecnologia, entre outras. Ao lograr esse êxito cooperativo, não é possível identificar a distinção entre modelos de governo como sendo um entrave para o fortalecimento de parcerias estratégicas. Aliás, o autor ressalta a imprecisão disso ao observar que os diálogos entre Brasil e Índia ainda se mostram bastante limitados, quando comparados às relações bilaterais entre China e Brasil, por exemplo. Portanto, a cooperação entre os BRICS se apresenta como um caso ilustrativo de que não há evidências que sustentem a tese de que regimes genuinamente democráticos irão atingir níveis de cooperação mais elevados, como defendem os teóricos liberais.

O sucesso da cooperação é analisado ainda a partir da articulação de iniciativas conjuntas visando garantir o desenvolvimento econômico das nações emergentes. Stuenkel chama atenção para duas iniciativas concebidas como alternativas à arquitetura das instituições multilaterais vigentes – predominantemente dominadas pelo Ocidente e por potências estabelecidas: o Banco de Desenvolvimento e o Arranjo Contingente de Reservas (ACR).

O Banco de Desenvolvimento é descrito como uma instituição responsável pela alocação de recursos para projetos de desenvolvimento, destacando-se como o primeiro grande financiador multilateral desde a criação do Banco Europeu para Reconstrução e Desenvolvimento; enquanto o ACR é classificado como um fornecedor de liquidez para os países em situações emergenciais ou em contextos de instabilidade econômica. O pretexto para a criação do Arranjo estaria atrelado também a uma salvaguarda ao histórico de abusos praticados pelo FMI, tendo em vista as condicionalidades impostas pelo Fundo a nações em desenvolvimento durante as crises financeiras dos anos 1990.

Essas iniciativas podem ser consideradas como um marco em direção a uma maior institucionalização do bloco. Se anteriormente o grupo apresentava características de um agrupamento de países meramente informal, a vinculação entre os cinco através dessas práticas formaliza o aprofundamento de suas relações. Além disso, tais gestos assinalam o empenho do BRICS em proporcionar mudanças sistêmicas, atuando à disposição do mundo emergente por meio de alternativas institucionais e demonstrando um interesse tacitamente revisionista de alterar a ordem multilateral que rege o sistema. Com a concepção do Banco de Desenvolvimento e do ACR, fica claro o interesse do grupo em contrapor a preponderância das instituições financeiras lideradas pelos EUA e pelas nações europeias – como Banco Mundial e FMI –, viabilizando espaço para organizações com um desenho institucional mais democrático.

Por outro lado, algumas ressalvas são colocadas pelo autor: se a funcionalidade do Banco do BRICS não conseguir cumprir com o que postula e simplesmente replicar aspectos das instituições vigentes, a iniciativa poderá ser considerada como primeiro fracasso do grupo. Brasil, Rússia, Índia e China fornecem montantes muito maiores para o FMI e o Banco Mundial do que ao Banco de Desenvolvimento e ao ACR. O Brasil ainda ostenta certo “entusiasmo” com relação às instituições de status quo, podendo dar preferência tanto ao FMI quanto ao Banco Mundial, caso ambos concedam mais espaço dentro de suas esferas institucionais. Índia e África do Sul podem apresentar alguma hesitação em endossar o fortalecimento dessas iniciativas, visto que o primeiro possui suas divergências com a China e o Banco dos BRICS se encontra visivelmente dominado por esta, e o segundo sofre pressões domésticas por se encontrar sujeito às vontades chinesas. Assim, apesar dessas empreitadas institucionais fortalecerem a posição global das cinco nações, ainda constituem desafios para uma postura manifestamente assertiva do bloco.

Ainda no que diz respeito à assertividade do BRICS, outro tópico que merece destaque é referente à Responsabilidade de Proteger (ou “R2P”). Ao sumarizar os três pilares que compõem a R2P, o autor define o primeiro (I) como sendo a responsabilidade dos Estados de proteger suas populações contra crimes de guerra e contra a humanidade; enquanto o segundo (II) se dirige ao compromisso da comunidade internacional de fornecer assistência aos Estados e garantir que as implicações do pilar I não irrompam em crises humanitárias; já o Pilar III enfatiza que a comunidade internacional deve prover de capacidades e ações rápidas para prevenir os atos anteriores, em caso de um Estado ter fracassado em proteger sua população.

O capítulo nos mostra que as potências emergentes apoiaram a Responsabilidade de Proteger em alguns momentos. Apesar disso, é por conta dos princípios apresentados dentro do Pilar III e seu caráter intervencionista que os países do BRICS têm mostrado oposição às nações da OTAN e seu modus operandi dentro do Conselho de Segurança. Enquanto as potências estabelecidas demonstrariam uma postura pró-intervencionismo, as potências emergentes adotariam uma retórica pró-soberania. Por estas enxergarem esse pilar como vago e suscetível a más interpretações da norma, sua aplicabilidade serviria para a imposição de sanções que levariam ao isolamento de um Estado ou para legitimar mudanças de regimes. Dessa forma, a preferência pela diplomacia seria uma roupagem partilhada entre os membros do BRICS, além de simbolizar mais um ponto de tensionamento que valida o engajamento dessas nações com relação a reformas aspiradas.

Essa percepção de um posicionamento mais unificado do BRICS é reforçada quando Stuenkel menciona a crise ucraniana e a anexação do território da Crimeia por parte da Rússia. O autor cita um caráter harmônico por parte dos policy makers em suas respostas oficiais à crise, as quais apresentavam meras exigências formais para que a instabilidade no território obtivesse resoluções mais pacíficas. Além dessa postura moderada das nações emergentes, é salientado que China, Brasil, Índia e África do Sul se abstiveram da resolução dentro da Assembleia Geral da ONU contrária ao referendo realizado na Crimeia. Mesmo que nos pareça um posicionamento discursivo, esses relatos abarcados pelo autor reforçam a perspectiva de um caminho em direção a atitudes cada vez mais alinhadas na seara da política internacional. Ao se oporem de forma conjunta à tentativa do Ocidente de isolar um de seus membros, os BRICS transmitem a ideia de um estreitamento político dentro de questões globais que constranjam os seus parceiros.

Em contrapartida, algumas das considerações finais apontadas por Stuenkel levantam indagações ainda maiores com relação a prospecções políticas do grupo. O autor nos atenta a dilemas enfrentados pelo BRICS dentro da ordem liberal globalizada: além das potências emergentes não darem sinais de que buscam uma ruptura com a ordem sistêmica vigente, há também uma incerteza difusa com relação às reformas a serem exigidas dentro das estruturas de poder global ocupadas pelo Ocidente. A falta de consenso quanto à necessidade de alterar a composição de instituições como Banco Mundial, FMI e CSNU não só coloca em xeque a confluência de posicionamento dos BRICS, como assegura um comprometimento dessas nações com a manutenção do status quo.

 Com a retração global dos EUA em decorrência das políticas isolacionistas de Donald Trump, o sistema internacional passa por um momento de turbulência. Assim, outros atores poderão assumir o papel de bastiões da globalização para preencher o vácuo de poder com a ausência de Washington enquanto polícia do mundo. O momento é crucial para os BRICS terem voz mais ativa, mas para tanto é necessário que as potências emergentes superem suas contradições para que mudanças paradigmáticas sejam tangíveis.


*Graduando em Relações Internacionais pela Universidade Federal de Sergipe, membro do Centro de Estudos sobre a União Europeia (CEURO/UFS).

[1] Nesse trecho, assim como em outras partes do texto, utilizamos apenas as quatro siglas iniciais, uma vez que a África do Sul ainda não havia ingressado ao grupo.

Referências:
STUENKEL, Oliver. BRICS e o Futuro da Ordem Global. São Paulo, Paz e Terra, 2017.


As opiniões aqui expressas são de responsabilidade exclusiva de seu/sua autora e, portanto, não representam a opinião do Vox Magister nem de todas as suas colaboradoras.

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