Publicação mensal sobre Relações Internacionais

Unasul Estancada

Por Ian Rebouças Batista*

A União das Nações Sul-Americanas (Unasul) está cambaleando. Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Paraguai e Peru anunciaram a suspensão por um ano em reuniões dos conselhos da organização, bem como a interrupção do financiamento do organismo. O argumento desse grupo de países é o inadequado funcionamento do bloco, decorrente, principalmente, da ausência de um Secretário Geral. Desde a saída de Ernesto Samper, também ex-presidente da Colômbia, em janeiro de 2017, o cargo está desocupado devido à inexistência de um consenso em relação a quem deveria ser seu sucessor ou sucessora. Como pano de fundo, o anúncio da suspensão das atividades dos referidos países se deu alguns dias após Evo Morales, presidente boliviano, assumir a presidência pro tempore da Unasul, sucedendo o argentino Mauricio Macri. O embate ideológico intransigente entre esquerda progressista e direita neoliberal que ronda a política sul-americana, regional e nacionalmente, pode mais uma vez ser apontada como responsável pelo mais recente entrave da integração regional. Explicitemos o ponto no presente texto.

Alguns esclarecimentos prévios são necessários. Nenhum país anunciou o abandono da Unasul. A suspensão das atividades e do financiamento, comunicada à Bolívia via carta assinada pela diplomacia dos países envolvidos, é de um ano, ou até que se decida um novo Secretário Geral. Como não existiu pronunciamento oficial à organização, uma reunião do Conselho de Ministras e Ministros das Relações Exteriores da Unasul está marcada para a segunda quinzena de maio, convocada pela presidência pro tempore boliviana, para que se discuta uma sucessão da secretaria geral e a nota de suspensão do grupo de países. Portanto, ao contrário de se discutir aqui o fim da Unasul, partiremos de uma interpretação dos acontecimentos recentes que considera que essa está sendo estancada, interrompida, não finalizada. Apesar de não indicar o abandono da organização, a nota de suspensão reflete os entraves para a continuidade do bloco em um cenário muito distinto do que propiciou seu surgimento.

Quando a Unasul foi criada, em 2008, o contexto regional sul-americano era de maioria de governos de centro-esquerda. Argentina, Brasil e Venezuela são identificados como motores do processo de criação do bloco (BARNABÉ, 2012), que sob a liderança de Cristina Kirchner, Lula da Silva e Hugo Chávez, propunham uma política externa voltada para a autonomia e independência em relação à hegemonia estadunidense (GRANATO, 2015). A integração regional era mister para essa autonomia no cenário internacional e a Unasul, uma criação ilustrativa desse objetivo. Unindo pela primeira vez todos os países sul-americanos em uma mesma organização, o bloco traz em seu Tratado Constitutivo as noções de concerto e cooperação política entre os membros, a defesa da democracia na região e o fomento de uma identidade comum sul-americana. Ao longo dos anos, incorporou o IIRSA (Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana), que passou a se chamar COSIPLAN (Conselho Sul-Americano de Infraestrutura de Planejamento), e fundou o Conselho de Segurança Sul-Americano. O primeiro, principal organismo de integração infraestrutural da região, criado ainda em 2000. O segundo, organismo para cooperação e construção conjunta de uma política comum de Defesa para a região.

Enquanto organização de concerto político que buscava autonomia, a Unasul surge justificada pelos governos progressistas de esquerda. Afinal de contas, uma literatura clássica sul-americana identifica a integração regional como instrumento para alcançar a autonomia na política externa. Autores como Hélio Jaguaribe, Celso Furtado e Juan Carlos Puig, preocupados com a dependência da região em relação à hegemonia estadunidense, escrevem nas décadas de 1960, 1970 e 1980 que a união e o concerto político em prol de um posicionamento comum consistiriam em margem de manobra possível e desejável para, em última instância, a superação do subdesenvolvimento sul-americano.

Contudo, a integração regional durante a segunda metade do século passado esteve marcada, na maioria das tentativas e propostas, pela união a partir de parcerias econômicas e da derrubada de barreiras comerciais, em alguma medida contemplando também o comércio com os países do centro, como EUA e Europa. A década de 1990, em especial, marcada pelo neoliberalismo que guiava os governos sul-americanos, assistiu à criação do Mercosul e a proposta da ALCA, que não chegou a ser efetivada, como exemplos desse paradigma liberal da integração regional. A novidade da virada do milênio é a incorporação do viés político nas propostas da integração. Na literatura da área, denomina-se paradigma pós-hegemônico ou pós-liberal as propostas como a ALBA e a própria Unasul. Assim, a grosso modo e a partir das experiências dos blocos supracitados, é possível identificar que o interesse em relação à integração regional de governos de direita é a liberalização comercial intra e extra-bloco, enquanto que para os governos de esquerda existe o incremento do viés político e do concerto das políticas externas.

Quando se inicia um novo período de virada ideológica nos governos sul-americanos, como é o caso da Argentina (Macri, em 2014), Brasil (Temer, em 2016) e Paraguai (Cartes, 2012), surgem os questionamentos de se a Unasul seguiria funcionando. O modelo de consenso para tomada de decisões do bloco parecia ser obstáculo para a convivência entre os novos governos de direita e os governos de esquerda que se mantinham no poder, como a Venezuela de Maduro e a Bolívia de Morales. Contudo, ao analisar a atuação recente do bloco, o que se observa é que não houve interrupção ou congelamento das atividades e políticas correntes da organização (BATISTA, ALBUQUERQUE, 2017). Alguns exemplos são as Missões Eleitorais, que acompanham eleições nacionais para garantia dos processos democráticos, as missões humanitárias em prol de catástrofes naturais que assolaram Equador e Uruguai em 2016 e 2017, respectivamente, e a discussão de novos projetos, como a Cidadania Sul-americana – um dos mais ambiciosos e coerentes com a proposta inicial da organização. O quadro abaixo, retirado de Batista e Albuquerque (2017), demonstra que nos cenários distintos, ou seja, na maioria de governos de centro-esquerda, no momento de sua criação, bem como diante da maioria de direita, situação mais recente, a organização manteve seu funcionamento.

Quadro 1: Atuação da Unasul em distintos cenáriosFonte: Batista e Albuquerque (2017)

A continuidade da Unasul parecia ser uma realidade mesmo com a ascensão da centro-direita. Maurício Macri foi o presidente pro tempore da organização entre 2017 e 2018, como ilustração de que a direita iria manter a política de integração e de concerto político da região. O que aconteceu, então, para o anúncio recente da suspensão do bloco de países governados por presidentes da centro-direita?

É importante que se diga, antes de mais nada, que a integração regional norteada pelo mercado não foi extinta da região. Além da manutenção do Mercosul durante toda a primeira década dos anos 2000, locus de integração que também foi valorizado durante os anos Lula e Kirchner, a América do Sul assistiu à criação da Aliança do Pacífico em 2011, unindo Chile, Colômbia, Peru e México pela liberalização comercial intrabloco e com o sudeste asiático em especial. Desde que assumiu a presidência argentina, em 2014, Mauricio Macri flerta com a Aliança do Pacífico. Em especial, enquanto presidente pro tempore da Unasul, iniciou o diálogo entre os dois blocos.

O que podemos chamar de “crise” da Unasul se inicia com o fim da gestão de Ernesto Samper da Secretaria Geral da organização, no início de 2017. Esse cargo, eleito pelo Conselho de Chefes e Chefas de Estado, é o de representante legal do bloco, não responde a nenhum governo ou política nacional e deve zelar pelos princípios da organização presentes no Tratado Constitutivo. Já a presidência pro tempore é revezada, responsável por presidir as reuniões dos conselhos, organizar eventos e reuniões dos Conselhos (em coordenação com a Secretaria Geral) e firmar acordos da Unasul com terceiros (a partir do consentimento dos órgãos internos responsáveis). A Secretaria Geral está vaga desde a saída de Samper, dado o não consenso em definir seu sucessor. A única indicação real para a o cargo foi a do embaixador argentino José Octavio Bordón, indicação argentina, pelo presidente Macri. Contudo, como toda tomada de decisão da organização, necessitava de consenso, não lograda graças ao veto venezuelano. O argumento oficial de Caracas é que apenas ex-presidentes podem assumir o cargo. Desde então, na ausência de qualquer outra indicação, o nome de Bordón é o único considerado.

Na atual argumentação sobre as razões que levaram os países a anunciarem a suspensão, o principal ponto é a Secretaria Geral vaga, que estaria travando a Unasul. Na nota oficial, falam que enquanto foi presidente, a Argentina tentou, mas falhou, em articular e coordenar a organização com outros foros regionais, para “evitar duplicação de agendas e concentrar esforços da Unasul na perseguição de seus objetivos inicias: infraestrutura e integração física e energética”. Os países que assinam a nota junto a Argentina também apoiam a candidatura de Borón para a Secretaria Geral.

Até aqui, podemos explicitar o seguinte cenário. De um lado, os governos de centro-direita não querem descartar totalmente a Unasul. Demonstram interesse na cooperação de infraestrutura e cooperação energética. Interessam-se também em aproximar o bloco dos acordos comerciais da Aliança do Pacífico, de olho no sudeste asiático e, principalmente, na China. Contudo, aparentam estar menos dispostos a arcar os custos políticos de se articular uma política externa comum, não entendendo como estratégica a articulação e a união dos países da região ao se negociar, econômica e politicamente, com uma potência hemisférica como os EUA, por exemplo. Enquanto essa coalizão de presidentes esteve na presidência pro tempore, na figura de Macri, não conseguiram avançar nessa agenda.

Por outro lado, os governos de centro-esquerda (Bolívia, Venezuela, Suriname e Uruguai) mantêm o interesse na articulação e concerto político do bloco. São governos que se mantêm desde a criação da organização e continuam enxergando como estratégica a integração regional como instrumento para autonomia. Mais especificamente, Bolívia e Venezuela se opõem à hegemonia estadunidense e ao neoliberalismo imperialista, entendendo como inviável a aproximação da Unasul a organizações como a Aliança do Pacífico. O veto venezuelano pela candidatura argentina de Borón para a Secretaria Geral, especula-se, trata de uma oposição à indicação argentina ao cargo.

Nas políticas nacionais, pipocam manifestações de partidos de esquerda e de direta que automaticamente se posicionam a favor ou contrários à Unasul. De um lado, se fortalece um discurso de que “os golpes de Estado teriam chegado à Unasul”, enquanto, do outro, o argumento de que a manutenção no bloco significa “legitimar o regime ditatorial de Maduro”.

No meio dessa dicotomia, encontra-se o método de consenso para tomada de decisões da Unasul. Sem o diálogo e o debate, não se aprovam políticas na organização. E os países membros não aparentam estar dispostos a isso. Da principal democracia sul-americana surge uma alternativa consciente e balanceada para o momento delicado. O chanceler do Uruguai, ao afirmar que o paisito não tem interesse em sair do bloco, aponta para a necessidade de se rever a cláusula do consenso para tomada de decisões. A falta de consenso no cenário de polarização paralisa, e a maioria qualificada (2/3) é a sugestão uruguaia.

Como a polarização de governos sul-americanos não aparenta estar próxima de uma resolução (de fato, a heterogeneidade é uma característica histórica estrutural da América do Sul e Latina), caso persista o interesse numa organização que englobe toda a região, deve-se repensá-la, ou ela irá perecer. Repensar seus fins, objetivos, métodos. Um foro de união sul-americana deixando de existir devido à intransigência da esquerda e da direita é uma triste pintura que resume as tentativas de integração de nossa região.


*Ian Rebouças Batista é Mestrando em Ciência Política (PPGCP/UFRGS) e Bacharel em Relações Internacionais (DRI/UFS). Trabalha em rede com os seguintes grupos: Centro de Estudos sobre a União Europeia (CEURO/UFS), Núcleo de Estudos Políticos e Administrativos (UFRGS) e membro do GT Desenvolvimento Regional e Atores sociais da CLACSO (Méx). Bolsista CAPES. E-mail: reboucas.ian@gmail.com

Referências

BARNABÉ, I. Roberto. Del ABC al ABV –  el eje Argentina, Brasil y Venezuela en la integración de América del Sur. Cuadernos sobre Relaciones Internacionales, Regionalismo y Desarrollo, vol. 7, N. 14. Julho-Dezembro, 2012.
GRANATO, Leonardo. Brasil, Argentina e os rumos da integração: o Mercosul e a Unasul. Curitiba: Appris, 2015.


As opiniões aqui expressas são de responsabilidade exclusiva de seu/sua autora e, portanto, não representam a opinião do Vox Magister nem de todas as suas colaboradoras.

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