Publicação mensal sobre Relações Internacionais

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Quem faz Política Externa no Brasil?

Por Camila Vila Bela*

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Otávio Amorim Neto identifica em sua obra “De Dutra a Lula” os determinantes da política externa brasileira (PEB), expondo toda a complexidade que a caracteriza. De fato, vários são os fatores que influenciam a condução da PEB. Porém, importante relevância deve ser dada aos atores formais responsáveis pela implementação dessas políticas, isto é, os atores cujas funções estão regulamentadas via mecanismos regimentais ou constitucional. Dentre os atores formais da PEB, elucida-se o Presidente da República, o Itamaraty e outros atores do executivo vinculados aos demais Ministérios.

Nesse sentido, no debate historiográfico, o Itamaraty ocupara constante enfoque no que concerne as relações exteriores. Não é de se surpreender, haja vista sua criação enquanto órgão institucional ser criada para tal finalidade, como ratifica seu nome oficial: Ministério das Relações Exteriores. No entanto, com a transformação do mundo globalizado e cada vez maior inserção de novos atores no jogo das relações internacionais, muitos têm afirmado uma perda do monopólio do MRE nos assuntos de política externa em detrimento de outros atores. Processo conhecidamente denominado de horizontalização da PEB (DE FARIA, 2012; FARIA, 2008; FIGUEIRA, 2010; FRANÇA, 2009).

Contudo, como verificar empiricamente se esse processo de horizontalização decisória das subpartes do executivo nacional se concretiza? Em outras palavras, como medir o poder decisório desses atores? Ou ainda, de forma mais simplista, quem faz política externa no Brasil?

Detendo-se à análise dos atores formais ao campo teórico, várias são as possibilidades de interação entre eles. Isto é, o presidente em um caso hipotético poderia conduzir estritamente a política externa, a chamada diplomacia presidencial, deixando em segundo plano o Itamaraty e outros ministérios. O MRE pode insular-se, concentrando tais funções para si mesmo. Ou ainda, as tarefas da política externa podem ser igualmente distribuídas entre todos os atores, resultando em um modelo interacional de cooperação perfeita (CP). Tais modelos interacionais podem ser teoricamente representados conforme o quadro abaixo, onde os vértices A, B e C representam uma implementação integral e exclusiva da política externa pelos atores em questão.

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Buscando tornar tal modelo aplicável empiricamente, foi feito um levantamento de apenas uma variável de implementação da política externa durante os mandatos de Fernando Henrique 1 e 2, Lula 1 e 2 e Dilma 1. A variável escolhida, a assinatura de tratados bilaterais durante o período mencionado, tem como vantagem o poder de mensuração além de ser importante fator representativo da implementação da política externa. Obviamente, tal redução de escopo em termos de variável não traduz a complexidade dos fatores envolvidos na implementação da política externa brasileira, mas pode, sem dúvidas, sinalizar para um possível padrão de comportamento da mesma.

Dessa forma, buscando identificar o nível de concentração decisória na PEB, foram contabilizados 3.427 tratados internacionais assinados desuniformemente pelos diferentes atores formais: presidente, autoridades do Itamaraty e autoridades de outros ministérios. Tal levantamento resumido na tabela abaixo[i], sinaliza, como se poder perceber, para uma ainda predominância do Itamaraty em termos efetivos de implementação da política externa.

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Transpondo tais resultados para o quadro teórico inicial e pontuando cada mandato no Diagrama Ternário. Obtêm-se o seguinte resultado.

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No Diagrama Ternário, cada ponto no interior do triângulo representa uma composição de atuação dos três atores em um sistema de coordenadas, quais sejam Presidente, Itamaraty e Outros. Nos vértices se situam cada um dos atores, de forma que cada vértice supõe uma concentração decisória pura dos mesmos (100%) e nula dos outros dois atores (0%). Ou ainda, trazendo para os termos da variável analisada, o vértice representa que 100% dos tratados foram assinados por um ator e zero tratados assinados pelos demais. Desse modo, cada lado do triângulo representa uma proporção de 0% da concentração decisória do ator situado no seu vértice oposto. Logo, a medida que aumenta a proporção de assinatura de tratados de um ator dada uma amostra, o ponto se move desde a base correspondente a esse ator até o vértice oposto.

De acordo com dispersão ou ainda do posicionamento dos mandatos no diagrama, confirma-se, no geral, uma acentuada concentração do poder decisório no Itamaraty. No entanto, o processo de horizontalização defendido pela historiografia mencionada pode ser levemente percebido pelo deslocamento à esquerda de FHC2 e LULA1, porém descontinuado por LULA2 e DILMA1, os quais retornam à centralização decisória no Itamaraty. Com a Transposição do quadro teórico sobre o diagrama de fato, podemos perceber que falta muito para o Brasil chegar às fronteiras de uma situação de partilha de poder, qual seja, a divisão mais proporcional do poder decisório entre os principais atores formais de implementação da política externa brasileira. Dentre todos os pontos possíveis de composição da concentração decisória dos atores, o que se observou, na realidade, foi a localização de todos os pontos, representativos dos mandatos, muito próximos ao extremo vértice do Itamaraty (o qual corresponde a uma concentração decisória pura (100%) do mesmo). Isso não significa apenas uma mera predominância do Itamaraty nas decisões de política externa, mas sim, uma concentração de decisão extremamente forte dessa variável em todos os mandatos. O diagrama ternário auxiliado pela justaposição feita no quadro  teórico de interação dos atores evidencia, pois, um contínuo monopolista da concentração da PEB nas mãos do Itamaraty, muita embora tal concentração tenha sido marcada por sutis atenuações.

De maneira geral, deve-se considerar, portanto, que, embora um processo de horizontalização da tomada de decisão na política externa seja permitido através de uma nova distribuição das atribuições normativas entre os atores, e que, mesmo que esse processo de horizontalização observado na historiografia pudesse ser levemente percebido na pesquisa em questão, o que se obteve na empiria foi que o Ministério das Relações Exteriores permanece ainda como principal ator decisório na implementação e condução da política externa brasileira, pelo menos quando a faz através da celebração de tratados bilaterais. A discussão qualitativa da eficácia desse ainda vigorante monopólio do Itamaraty é outro aspecto que precisa ser mais estudado na dinâmica da política externa brasileira, porém o conhecimento basilar do campo estudado ou ainda a descrição minuciosa do mesmo é indispensável para uma boa combinação metodológica resultar em análises factíveis.

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* Bacharel em Ciência Política com ênfase em Relações Internacionais (UFPE).

[i] Tabela feita pela autora. A categoria S/INF representa os tratados cujos signatários não puderam ser identificados, seja por motivo de versão digital do tratado inexistente ou por ilegibilidade do documento.

Referências

DANTAS, Luis Francisco Araújo. Paradiplomacia e a importância das cidades e estados nas Relações Internacionais. 2011. 48 f. Monografia (Especialização em Relações Internacionais)—Universidade de Brasília, Brasília, 2011.

DE FARIA, Carlos Aurélio Pimenta; Lopes, Dawisson Belém; Casarões, Guilherme. Itamaraty on the Move: Institutional and Political Change in Brazilian Foreign Service under Lula da Silva’s Presidency (2003–2010). Bulletin of Latin American research

VILA BELA,  Camila.  Análise da concentração do poder decisório na política externa brasileira através de tratados bilaterais e da interação de seus atores formais. Monografia. Departamento de Ciência Política da UFPE. 2016.

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