Publicação mensal sobre Relações Internacionais

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Eficácia institucional e o multilateralismo (2)

Por Irene Rodrigues Gois*
Rodrigo Barros de Albuquerque**

isntitucional

Segundo a perspectiva realista, instituições internacionais são meios utilizados pelos Estados para ampliar seus objetivos, reduzir seus custos e acelerar processos burocráticos. Por uma lógica liberal, todavia, elas são meios de cooperação entre os Estados para garantir que objetivos em comum sejam trabalhados de forma conjunta para que se beneficiem como um todo.  Mas de que forma, seja qual for a perspectiva, as instituições podem garantir que suas metas sejam atendidas de forma eficaz? Estariam esses aspectos dependentes da atuação dos Estados-membros, das suas jurisdições internas e interesses particulares ou ligadas ao processo burocrático da própria instituição? Partindo do pressuposto de que toda organização internacional promove um regime, mas nem todo regime promove uma organização internacional, buscamos explicar como a efetividade institucional pode ser entendida dentro de um regime institucional.

A concepção de eficácia possui perspectivas distintas que retratam diferentes fatores. Para Underdal, a eficácia de um regime está associada mais ao poder de resolução do que ao nível de cooperação. Para Le Prestre, ela existe quando a mudança comportamental é condizente com os objetivos do regime. Keohane, Haas e Levy, por sua vez, defendem que só é possível conhecer a eficácia de algo ao analisar se seus resultados condizem com as metas anteriormente estabelecidas e seus efeitos políticos. Por fim, Steiner e Medeiros, defendem uma conceituação que abranja elementos dos autores anteriormente mencionados. Para eles, um regime é eficaz quando ele tem o poder de resolver o problema ao qual se destina, provocando mudanças de comportamento nos agentes políticos alinhadas aos objetivos do regime. Além disso, os resultados dessa mudança devem ser passíveis de mensuração.

A possibilidade de mensurar tais resultados nos leva a outro problema: como definir se um regime é eficaz ou não? É certo que podemos analisar seus efeitos, se condizem com as metas propostas ou se garantem uma cooperação entre os Estados. Todavia, Underdal afirma que é preciso definir três elementos:

a) o objeto a ser estudado, se este está sendo definido através do interesse em realizar um acordo ou baseado nos custos em produzir e mantê-lo. Ainda, se escolheremos de acordo com os benefícios produzidos ou em termos de sucesso ou, ainda, através de uma distinção entre o processo de decisão e as consequências da adoção do regime;

b) o referencial de avaliação, se será realizado em termos de melhoramento relativo causado pelo regime ou em função de um conceito de collective optimum;

c) tipos de operações para aplicar valores de eficácia, que serão divididos em sucesso, falha e um termo intermediário. Os valores serão definidos de acordo com a avaliação dos resultados antes e após a adoção do regime. Ou seja, é preciso estabelecer um parâmetro entre as ações, suas causas e consequências em relação ao meio em que estão inseridas, e os dados empíricos.

Victor, Raustiala e Skolnikoff listam várias características institucionais que contribuem para o sucesso de um regime, entre as quais se destacam a coordenação institucionalizada de pesquisas relevantes, coleta e disseminação sistemática de dados e determinação de metas obrigatórias. Uma segunda lista dos mesmos autores aponta dez fatores de eficácia relacionados ao desenho institucional: início imediato, flexibilidade, transparência em cada aspecto das organizações relevantes, enfoque nas políticas públicas, descentralização, universalidade, equidade, ênfase em cooperação ao invés de abordagens intrusivas, papel significativo para as organizações não governamentais e conhecimentos específicos.

Underdal afirma que o impacto atual de um regime só pode ser obtido através de uma análise retrospectiva e em um estágio avançado, uma vez que a análise de um estado inicial levará apenas ao regime em si e não aos seus resultados demonstrados em termos de eficácia. Além disso, frequentemente os regimes precisam de ajustes para serem adaptados às constantes mudanças sociopolíticas e econômicas.

Em linhas gerais, a eficácia institucional, igualmente à eficácia de um regime, depende de vários fatores correspondentes à efetuação de seus acordos, como também de como tal instituição irá definir um resultado como eficaz. A eficácia, assim, precisa ser analisada enquanto meio e enquanto fim: a eficácia torna a instituição dependente da continuidade de seus acordos, mas também deve ser verificada no seu resultado final para que, ao comparar as situações inicial e final, seja possível avaliar o seu impacto e influenciar na realização dos próximos acordos.

Saber a razão de alguns problemas serem mais facilmente resolvidos efetivamente que outros ou qual tipo de acordo cooperativo uma instituição deve realizar são questões essenciais para estudiosos da área. Assim, a eficácia institucional e de um regime internacional está ligada, em parte, às relações cooperativas entre os Estados, seus objetivos e capacidades de concretização. Ela, portanto, parte de um conjunto de ações cooperativas entre seus atores, sejam em âmbito interno ou externo, baseada na busca de interesses e maximização de resultados. A eficácia, portanto, poderá ser definida através de métodos comparativos, analisando as relações de custo e benefício da adoção do regime, definindo se seu impacto foi mais vantajoso do que a sua não adoção. Resta discutir, portanto, qual a relação entre eficácia e efetividade no âmbito das instituições multilaterais, objeto da nossa próxima postagem.

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* Graduanda em Relações Internacionais pela Universidade Federal de Sergipe, membro do Centro de Estudos Internacionais (CEI/UFS).

** Doutor em Ciência Política (UFPE), professor do Departamento de Relações Internacionais da Universidade Federal de Sergipe (DRI/UFS), líder do Centro de Estudos Internacionais (CEI/UFS), pesquisador e vice-líder do Núcleo de Estudos em Política Comparada e Relações Internacionais (NEPI/UFPE).

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