Publicação mensal sobre Relações Internacionais

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O regional e o Global: o papel da integração regional para a Política Externa Brasileira diante das mudanças políticas domésticas

Por Elton Gomes dos Reis*

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Um dos maiores óbices para PEB, a  crise política doméstica e a subsequente paralisia administrativa,  parece estar chegando ao seu termo. A despeito da grande polarização entre os grupos governistas e pró-impeachment,  o funcionamento das instituições e a aplicação das normas constitucionais em vigor conduziu ao afastamento temporário da presidente Rousseff, dando posse interina ao vice e ensejando um novo momento para a condução das relações exteriores do país .

Em outro artigo, fizemos referência aos os desafios da PEB sob a administração que pode estar se findando precocemente, mostrando que ela se deparava com dificuldades domésticas e internacionais consideráveis. Um dos pontos mais relevantes dizia respeito ao “esvaziamento” da estratégia de hegemonia cooperativa via financiamento de obras de infraestrutura (IIRSA) na região. Durante o período Rousseff,  as grandes obras infraestruturais não avançaram significativamente no cenário sul-americano. Essa situação se agravou pelo fato de as principais empreiteiras brasileiras, que recebiam crédito em condições facilitadas do BNDES para construir obras infraestruturais nos países vizinhos, terem sido arroladas na devassa promovida pela Operação Lava  Jato.

A questão da infraestrutura é deveras sensível para o esforço integracionalista sul-americano. Historicamente a integração regional no subcontinente encontra obstáculos objetivos.  O primeiro deles é dado pela dificuldade de conexão física entre os Estados da região. Essa é limitada em face das grandes distâncias e precária infraestrutura. São   barreiras dignas de nota.  A cordilheira dos Andes e a Floresta Amazônica figuram entre as maiores formações naturais do planeta. Soma-se a isso que as economias nacionais sul-americanas são predominantemente exportadoras de produtos básicos (commodities), havendo, portanto,  baixa complementaridade entre a maioria delas. Do ponto de vista demográfico, o déficit infraestrutural e outros fatores tornam as populações escassas nas regiões de fronteira (sobretudo ao  norte do subcontinente).  Assim,  é possível explicar por que as relações extra regionais com os  EUA e a UE  são mais complementares com a economia brasileira do que seus vizinhos[1]. Além disso, não raro, é mais fácil e mais barato viajar, comercializar  e interagir com estes parceiros do que com os países da região  (Malamud; Rodiguez, 2013).

O Brasil levou a termo o investimento em infraestrutura em um momento no qual  dispunha de uma condição econômica bastante favorável . As reservas empregadas para financiar esse empreendimento foram geradas pela política econômica do período FHC-Lula e pelo supercíclo das commodities. Os ganhos dessa política, no entanto, não foram tão significativos quanto esperavam os tomadores de decisão brasileiros. Já no final do governo Lula, as obras foram diminuindo. Depois que Rousseff conseguiu finalmente incorporar a Venezuela ao Mercosul, em 2012 (curiosamente como consequência do impeachment sofrido por Fernando Lugo no Paraguai, que provocou a suspensão temporária desse Estado do bloco), o Brasil parou de financiar obras de grande porte nos países da região. Com a adesão do sócio andino, o Itamaraty conseguiu realizar alguns de seus objetivos para o plano político regional: desmantelar o projeto alternativo venezuelano (ALBA) e ganhar um mercado grande consumidor (cerca de 30 milhões de venezuelanos sem indústria para consumir produtos manufaturados brasileiros). Como consequência, o Brasil reduziu o escopo de sua atuação como paymaster no plano sul-americano, priorizando a dimensão comercial da integração e fazendo valer a sua  força econômica nas trocas com os países do bloco

Isso, no entanto, é reflexo de um movimento mais amplo da PEB. Em período mais recente, a  literatura acadêmica especializada aponta para um deslocamento do Brasil em relação à integração regional sul-americana. Esse seria realizado em prol da consecução de metas extrarregionais de Política Externa. Dentre elas é possível elencar a ampliação da participação brasileira em fóruns e temas de alcance global, como o pleito por um assento no conselho de segurança das Nações Unidas, os BRICS, IBAS e o G-20 (Soares de Lima e Hirst 2006; Flemes 2010; Hurrell e Sengupta 2012). Dessa maneira, a ênfase da Política Externa Brasileira na América do Sul seria reduzida em virtude da ampliação do escopo dos interesses nacionais para outras regiões como África, Ásia (sobretudo o comércio bilateral com a China) e Oriente Médio. Para realizar esse distanciamento, a PEB lança mão do regionalismo estabelecido em período anterior (Mercosul) e da nova iniciativa de cooperação no subcontinente (UNASUL) para gerir os ganhos outrora adquiridos e manter a estabilidade regional. O Brasil visa possuir um perfil menos atrelado à região, diminuindo os custos, responsabilidades e o engajamento do país com a América do Sul. Neste sentido, o padrão de atuação da Política Externa Brasileira seria contrário a uma maior institucionalização do regionalismo.

Se as tendências se confirmarem e a presidente for definitivamente afastada pelo processo de impeachment, essa busca por exercer uma atuação alicerçada sobre a politica comercial  no cenário sul-americano  deverá não apenas  se  manter, como também ser  aprofundada. A vocação mais liberal do governo Temer deve conduzir a um  alinhamento com o governo argentino de Macri,  abrindo caminho para um Mercosul baseado antes de qualquer outra coisa na integração via comércio. Isso aumentaria a probabilidade de fazer com que o já inciado processo de afastamento relativo do Brasil da região se acentuasse. A indicação do senador José Serra , um declarado crítico do Mercosul, para chancelaria se coloca como mais um indício de que o Brasil está cada vez mais inclinado a preservar os ganhos (notadamente os econômicos) da integração sem se prender demasiado ao cenário mercosulino. O novo ministro declarou em mais de uma ocasião a sua predileção por um Mercosul focado na dimensão comercial, chegando mesmo a aventar a possibilidade de promover um downgrade do bloco, restringindo-o a uma área de comércio preferencial.

Até a suspensão da presidente, a  retórica diplomática brasileira não mudou muito desde o  governo Lula. Em seu discurso de tomada de posse, o chanceler de Dilma, Antônio Patriota, reafirmou o Mercosul e a parceria com a argentina como algumas das prioridades da PEB.  Porém, nada de muito concerto foi levado a termo para fazer com que o bloco avançasse em questões de institucionalização e coordenação política. O projeto de desenvolvimento infraestrutural (desenvolvido via IIRSA para a UNASUl e pra o Mercosul), que parecia ser um novo elemento capaz de imprimir maior dinamismo ao bloco e impulsionar o regionalismo, não teve como ser levado adiante.

Por conta dos interesses de política externa brasileiros e da dificuldade de lidar com as diferentes expectativas dos membros do bloco, o Mercosul  se afasta cada vez mais de seus objetivos originais e perde relevância política. A PEB tem enfrentado um melindroso equilíbrio entre ampliação da agenda da cooperação e integração regional e o desejo de inserção internacional mais acentuado. O que predomina nos processos integracionistas sul-americanos é uma precária e descontínua ampliação temática feita pela conjunção de iniciativas intergovernamentais. Os arranjos institucionais que os sustentam tendem a ser minimalistas, frágeis e sujeitos à influência de atores de veto. Mais  de vinte anos depois de sua fundação, o Mercosul não conseguiu cumprir muitos dos objetivos estabelecidos pelos tratados. Não se tornou um mercado comum, figurando como uma união aduaneira incompleta.  Ao que tudo leva a crer, diante dos novos alinhamentos políticos e da situação que enfrenta o bloco, o Mercosul  pode se manter dessa forma, ou  até se converter em algo menos do que uma zona de livre comércio.

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* Bacharel em Ciências Sociais (UFPE), Mestre e Doutor em Ciência Política (UFPE). Atualmente é professor da Faculdade Damas da Instrução Cristã e da Faculdade Estácio do Recife. Tem experiência na área de Ciência Política, com ênfase em Política internacional, atuando principalmente nos seguintes temas: análise de política externa, política externa brasileira, integração regional e organizações políticas internacionais.

[1] A esse quadro se soma a importância central do comércio exterior brasileiro com a República Popular da China, país esse  que se tornou o principal parceiro comercial do Brasil em 2008 graças a enorme  demanda do parceiro asiático por minérios, alimentos e combustíveis.

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