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Democracia e Integração Regional: o Controverso Papel da Comissão Européia – parte 1

Por Cinthia Campos*

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A crescente complexidade do processo decisório europeu, bem como seu arranjo institucional próprio, permite afirmar com segurança que a União Européia (UE) se configura como um caso sui generis na literatura, dificilmente comparável a outros fenômenos políticos presentes na realidade. Ao passo que não se caracteriza como uma confederação de Estados, tendo em vista que há áreas temáticas de competência exclusiva da União, a UE também não é uma federação aos moldes de um Estado-nação moderno, pois além de não ter uma Constituição formal, possui diversas matérias que ainda pertencem à jurisdição isolada dos governos nacionais. De fato, o grau de centralização decisória da UE é de difícil mensuração e pouco comparável a outros casos.

 Ao lado do Conselho de Ministros e do Parlamento Europeu, a Comissão Européia é considerada uma das instituições mais importantes do sistema europeu, seja no processo decisório pelo seu poder de iniciativa legislativa, seja em virtude do seu papel na implementação e monitoramento da política pública comunitária. O crescente papel da Comissão no processo de aprofundamento da integração tem despertado interesse não apenas da comunidade acadêmica, mas também da sociedade européia, principalmente no contexto posterior à crise econômica de 2008. O grupo de experts formado para resgatar a Grécia da crise financeira, que ficou conhecido como Troika, tem além de representantes do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Central Europeu, o acompanhamento direto da Comissão Européia, responsável pelo suporte técnico e o diálogo entre as autoridades gregas e as instituições financeiras supracitadas. A Comissão também tem sido responsável pelos planos de austeridade adotados pelos Estados-membros na tentativa de conter as consequências da crise de 2008.

Ao longo das últimas décadas, pesquisadores tem aplicado a teoria da delegação e o modelo mandante-agente (principal-agent) bem como a teoria dos jogos para compreender as implicações político-institucionais da integração europeia e como os estados membros reagiriam a essa dinâmica (Tsebelis & Garret, 1996; Talberg, 2003; Franchino, 2004, 2005, 2007). Por outro lado, alguns pesquisadores rejeitam completamente a aplicabilidade desse modelo para a realidade europeia. Nessa perspectiva, diversas consequências emergem e a lógica inovadora da supranacionalidade fornece novas assertivas teóricas (Moravsick, 1993, 1997, 2002; Majone, 2001; 2003; Peterson, 2001). Por fim, há um terceiro grupo de especialistas que propõe um modelo inspirado no neo-funcionalismo para analisar o complexo desenho institucional da União Europeia. Segundo essa visão, cada ator político-institucional – seja nacional, supranacional ou até mesmo subnacional -, tem a habilidade, em algum grau, de influenciar no sistema. Essa característica interfere diretamente na formação das preferências de cada um desses players. Dessa forma, a União Europeia é frequentemente apresentada como uma instituição sui generis (Marks, et al 1996; Hooghe & Marks, 2003).

Considerando a definição clássica do modelo mandante-agente, a delegação de autoridade ocorre devido a limitações inerentes das lideranças governamentais (Lupia, 2001). Dentro desse contexto, alguns temas requerem um conhecimento técnico específico que idealmente só pode ser fornecido por agências completamente dedicadas a solucionar problemas nessa questão em particular. Portanto, os governantes podem regular em alguma medida o desempenho dessas agências por meio de diversos mecanismos, sobretudo estabelecendo as regras pelas quais o agente irá realizar suas tarefas. E aqui está o grande dilema: como controlar as agências sem interferir em sua autonomia? A autonomia da agência é constantemente percebida como uma característica essencial que impulsiona sua eficiência. A ideia principal é que o agente seja capaz de exercer suas funções baseado apenas em critérios técnicos ao invés de basear suas propostas em preferências políticas.

No contexto da integração europeia, o cenário se torna ainda mais complexo. Majone (2001) aponta duas formas de delegação distintas, porém conexas: dos estados membros para o âmbito supranacional; e deste para as instituições responsáveis pela integração. Os mecanismos e os objetivos de cada tipo de delegação poderiam ser completamente diferentes. Na primeira, os estados membros cederiam parte de sua soberania, permitindo que a comunidade decida e aja a seu favor; ao mesmo tempo em que fazem parte da tomada de decisão quando discutem e barganham dentro do Conselho[1]. No segundo tipo, por meio de sua participação no Conselho, os estados membros criam agências e instituições dedicadas a descobrir as melhores políticas para todos e identificar a melhor forma de concretizá-la. Neste último caso, a tomada de decisão é compartilhada com diversos players.

Sendo assim, o primeiro tipo de delegação requer um comprometimento dos estados membros com o conceito de supranacionalidade. Nesse caso, eles precisam confiar na União Europeia como o melhor mecanismo para se construir uma política comunitária que melhore em algum grau o desempenho econômico de seus membros. Para tanto, o sistema decisório precisa ser confiável no sentido em que nenhum interesse individual seja privilegiado. Para reforçar o comprometimento dos estados membros, a delegação de autoridade para agências especializadas e o empoderamento de instituições supranacionais é idealmente desejada. Ou seja, a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e a Corte de Justiça precisariam funcionar de forma autônoma. Mas na prática, essa delegação ocorre? Os Estados membros sempre transferem autoridade para o âmbito supranacional? Ou eles buscam sempre acompanhar ou interferir nas funções das instituições europeias, como prevê o modelo mandante – agente?

O debate sobre a autonomia das instituições europeias está longe de um consenso, principalmente no que tange a Comissão Europeia. Para além de entender até que ponto a Comissão é autônoma ou não, questiona-se se ela deveria de fato ser autônoma, seja dos estados membros, seja de outras instituições, em especial o Conselho e o Parlamento. Fica a questão: de que forma o cidadão europeu percebe a autonomia das agências supranacionais, estas responsáveis diretamente por medidas impopulares, implementadas de fora para dentro e longe do controle direto do eleitor europeu? No próximo artigo trataremos desta e outras questões adjacentes com mais afinco.

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* Doutora em Ciência Política pela Universidade Federal de Pernambuco. Bolsista do Programa Nacional de Pós-doutorado/CAPES; membro do Núcleo de Política Comparada e Relações Internacionais/ UFPE; do Preator/UFPE e do Centro de Estudos Internacionais/UFS. Este texto faz parte de artigo a ser publicado na próxima edição da Política Hoje/UFPE.

[1] Seja no Conselho Europeu ou no Conselho de Ministros.

Referências

FRANCHINO, F. (2004). “Delegating Powers In The European Community”, British Journal Of Political Science, 34(2): 449-76.

_____________ (2005) “A Formal Model of Delegation in the European Union”, Journal of Theoretical Politics, 17(2):217-247.

______________(2007). The Powers of the Union: Delegation in the EU. Cambridge: Cambridge University Press, p. 355

HOOGHE, L. & MARKS, G. (2003). “Unraveling the Central State, But How? Types of Multi-Level Governance“,  American Political Science Review (97) 2: 233-43.

MAJONE, G. (2001). “Two Logics of Delegation: Agency and Fiduciary Relations in EU Governance”. European Union Politics,  2 (1): 103 – 122.

­­­­­­­­­­­­­­_____________(2003). “The Politics of Regulation and European Regulatory Institutions”. In: HAYWARD, J., MENON, A. (eds.). Governing Europe, Ed.Oxford.

MARKS, Gary et al (1996). “European Integration from 1980s: state-centric v. Multi-level Governance”. Journal of Common Market Studies, 34 (3): 341-378.

MORAVCSIK, A. (1993). “Preferences and power in the European Community: A liberal intergovernmentalist approach”. Journal of Common Market Studies 31 (4): 473–524.

_________________ (1997). “Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics”. International Organization 51 (4): 513–53.

________________ (1998). The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht. Ithaca, NY: Cornell University Press.

LUPIA, A. (2001). “Delegation of Power: Agency Theory.” In__. Smelser and Paul B.Baltes (eds.) International Encyclopedia of Social and Behavioral Science. Oxford, UK: Elsevier Science Limited 5: 3375- 3377.

PETERSON, J. (2001). “The Choice for EU Theorists: Establishing a Common Framework for Analysis”. European Journal of Political Research, 39: 289-318.

TALLBERG, J. (2003). “Delegation to Supranational Institutions: why, how and with what Consequences?”. In: THATCHER, M. & STONE SWEET, A. (orgs). The Politics of Delegation. London: Frank Cass.

TSEBELIS, G., GARRET (1996). “Agenda Setting Power, Power Indices and Decision Making in the Europe Union”, International Review of Law and Economics, 16: 345-361.

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