Publicação mensal sobre Relações Internacionais

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A prática multilateral como gênese das organizações internacionais. (1)

Por Irene Rodrigues Gois*
Rodrigo Barros de Albuquerque**

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O término da guerra fria estimulou o interesse por práticas multilaterais, sobretudo no seio das organizações internacionais. O aumento da relevância de atores internacionais que antes desempenhavam papeis coadjuvantes foi facilitado pela mudança de foco dos temas da agenda internacional, refletindo uma diversificação das agendas de política externa dos Estados. Frente aos desafios impostos pela globalização e à emergência da discussão sobre os bens públicos globais, esta diversificação favoreceu a ampliação das práticas multilaterais.

É um equívoco, todavia, acreditar que práticas multilaterais seguem uma linha contínua e uniforme. Elas apresentam formas diferentes, em parte, devido às funções que lhes são designadas pelo desenho institucional das organizações internacionais. Peterson e seus colegas, por exemplo, elencam três formas de multilateralismo: a) o institucionalizado, b) o cristalizado e, por fim, c) o aspirante. O primeiro, do qual seria exemplo a Organização Mundial do Comércio (OMC), existe quando temos uma organização internacional baseada em regras. O segundo tipo refere-se a organizações internacionais que estão em processo de estabelecimento, ou seja, a exemplo do Tribunal Penal Internacional, operando ainda em seus estágios iniciais. Por fim, a terceira forma de multilateralismo remete a normas que instruem a política externa na ausência de regras formalmente sistematizadas, como no caso do trabalho infantil e investimento estrangeiro. É possível perceber, assim, que modalidades mais concretas de multilateralismo exigem, também, mais concessões por parte dos Estados, usualmente estabelecidas na forma de compromissos institucionais.

Elena Lazarou oferece uma visão crítica do multilateralismo, apontando-o como instrumento a serviço dos interesses dos Estados, e não como prática corriqueira da sociedade internacional. Isso explicaria, segundo a autora, porque o multilateralismo é mais visível em temáticas como o controle de armas do que no comércio internacional ou na institucionalização dos direitos humanos. Assim, o multilateralismo torna-se mais uma alternativa usada pelos Estados para atingir seus fins militares e firmar a segurança nacional, seguindo a ótica realista em prol da defesa individual egoísta e não comunitária.

Apesar das suas diferentes formas, é possível identificar características comuns nas diversas expressões de multilateralismo. Em texto clássico, John G. Ruggie relaciona as três principais: a) princípios generalizados de condutas, relacionados ao cumprimento de acordos; b) indivisibilidade, afirmando que não há divisão dos custos e benefícios entre todos, de modo que todos os envolvidos são co-responsáveis e co-beneficiários; c) reciprocidade difusa, que compreende a cooperação continuada como meio para alcançar maiores benefícios no médio e longo prazos. Essas características estão presentes nas práticas do multilateralismo de modo essencial; se é verdade que essas práticas coordenam as atividades dos Estados, ditos “principais atores” do sistema internacional, e que há um processo crescente de institucionalização das mesmas, é possível concluir que as organizações internacionais têm sua gênese no multilateralismo. As organizações internacionais configuram-se, portanto, na formalização do multilateralismo, com vistas à maximização da prática multilateral entre os seus membros, ao promoverem a redução dos custos de informação e transação.

A atuação dessas organizações é bastante diversificada, refletindo a agenda internacional plural do período iniciado nos anos 1990, com temas tão distintos entre si quanto o terrorismo, epidemias virais e preservação do meio ambiente. Organizações internacionais tendem a ser criadas para produzir instâncias decisórias e mecanismos institucionais para administrar temas específicos, mas também é comum encontrar organizações que não se dedicam apenas a uma temática e possuem vasto campo de atuação. O caso mais emblemático é o da Organização das Nações Unidas (ONU), que reúne a quase totalidade dos países do mundo e atua sobre virtualmente todos os temas da agenda internacional. De fato, aquilo que se costuma apontar como “a agenda internacional” é a agenda da ONU.

Além das organizações gerais como a ONU, é emblemático que existam tantas organizações de caráter regional que reúnem os países de uma região específica para administrar uma pletora de temas que lhes são comuns. É o caso, por exemplo, da União Europeia, agregando quase todos os países europeus em um sistema de delegação de responsabilidades dos países-membros para as instituições supranacionais europeias. Uma das práticas multilaterais mais significativas da União Europeia foi a oficialização da união econômica e monetária, adotando uma moeda única entre os membros acordantes e constituindo a zona do euro, palco de acirradas discussões nos anos recentes. Embora a organização enfrente dilemas como a possível saída do Reino Unido, a agricultura e ameaças à integridade da organização devido à sua incapacidade de chegar a acordos sobre questões pungentes como a dos refugiados, ela representa a mais pura expressão do multilateralismo em todas as suas formas apresentadas por Peterson et al, colocadas em perspectiva histórica. Basta observar o desenvolvimento da organização, dos seus primórdios na institucionalização da Comunidade Econômica do Carvão e do Aço até a cristalização de institutos modernos, como a sua política comum de segurança e defesa.

Além da redução dos custos de informação e transação, ao criar uma organização internacional para realizar ações que são de interesse comum dos Estados membros, as organizações internacionais impulsionam a cooperação entre eles ao fornecerem instrumentos e mecanismos de decisão conjunta e negociada, conferindo legitimidade às decisões tomadas no âmbito da organização e aplicadas a todos os seus membros. Em vários casos, elas possuem até mecanismos de imposição de decisões, como as já citadas ONU e a OMC, por meio de punições aos membros que se recusarem a cumprir sua parte do acordo. A função precípua dessas punições é, mais do que assegurar o cumprimento das decisões, garantir a efetividade do multilateralismo institucional. Esta questão será examinada apropriadamente na próxima postagem.

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* Graduanda em Relações Internacionais pela Universidade Federal de Sergipe, membro do Centro de Estudos Internacionais (CEI/UFS).

** Doutor em Ciência Política (UFPE), professor do Departamento de Relações Internacionais da Universidade Federal de Sergipe (DRI/UFS), líder do Centro de Estudos Internacionais (CEI/UFS), pesquisador e vice-líder do Núcleo de Estudos em Política Comparada e Relações Internacionais (NEPI/UFPE).

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