Publicação mensal sobre Relações Internacionais

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As maquiladoras no Mercosul: um obstáculo à integração econômica?*

Por Gabriel Melo de Figueiredo**
Andrea Steiner***

maquila

Como o seu próprio nome já sinaliza, o Mercado Comum do Sul, ou Mercosul, almeja ser um mercado comum. Na definição do governo brasileiro, um mercado comum é “um processo bastante avançado de integração econômica, garantindo-se a livre circulação de pessoas, bens, serviços e capitais […] e pressupõem-se a coordenação de políticas macroeconômicas, devendo todos os países-membros seguir os mesmos parâmetros para fixar taxas de juros e de câmbio e para definir políticas fiscais”.

No entanto, o bloco não chegou a se desenvolver plenamente a ponto de ser um mercado comum, e é considerado apenas como uma união aduaneira imperfeita. A imperfeição se dá pelo fato de que a tarifa externa comum (TEC) do bloco possui várias exceções para os países membros.

De fato, devido à grande heterogeneidade entre as economias dos países do Mercosul, a começar pela estrutura produtiva, a Lista de Exceções à TEC foi um modo encontrado para proteger as economias mais frágeis do bloco. Assim, o Brasil e a Argentina têm o direito de aplicar alíquotas de importação diferenciadas para 100 códigos tarifários cada. Porém, para as duas economias mais frágeis do bloco, Paraguai e Uruguai, esse número é de 649 e 225, respectivamente.

Somado a isto, algumas empresas vêm explorando vantagens oferecidas especificamente pela legislação Paraguaia, a qual permite a instalação das chamadas empresas de maquila (ou maquiladoras) em seu território. Outras manobras de redução de custo empresarial incluem o regime de drawback e as manobras para lidar com a necessidade de um certificado de origem, porém estas não serão enfocadas neste texto.

O termo “empresa de maquila”, ou “empresa maquiladora de exportação” (EME), denomina uma empresa responsável por montagem, manufatura, processo ou reparo de materiais temporariamente importados para posteriormente serem enviados de volta para o país de origem. Esse processo é conhecido como “subcontratação internacional”.

As maquiladoras surgiram no ano de 1965, no México. Nos anos 1990 a quantidade de maquiladoras no país aumentou significativamente devido à redução das barreiras alfandegárias entre México, Estados Unidos e Canadá com o Acordo de Livre Comércio da América do Norte, o NAFTA. Atualmente, existem quatro tipos de empresas de maquila:

  • Maquila por capacidade ociosa: quando se aprova a uma empresa estabelecida e com a produção voltada para o mercado nacional um acordo de maquila;
  • Empresas com programa de proteção (shelter): empresas que têm aprovado o programa de maquila e que sirvam para realizar projetos de exportação por parte de empresas estrangeiras, que facilitam a tecnologia e o material produtivo, sem operá-los diretamente;
  • Submaquiladoras: quando se trata de um complemento do processo produtivo da atividade final do programa, para posteriormente reintegrá-lo à maquiladora que contratou o serviço e depois para a exportação desse produto;
  • Maquila de serviço intangível: uma modalidade que faz parte da maquila de serviços, cujo objetivo é outorgar um valor agregado intelectual ou de outra natureza, similar a bens intangíveis importados temporariamente por qualquer meio eletrônico.

No caso do Mercosul, o estabelecimento do regime de maquila está restrito ao Paraguai, e surgiu após a criação do bloco, gerando a desconfiança e resistência dos membros. Ainda assim, o governo paraguaio aprovou o regime com o consentimento dos integrantes do bloco. A lei 1.064/977 define que a empresa maquiladora de exportação não se reduz à montagem e ao acabamento de produtos que devem retornar ao exterior, pois inclui o processo de transformação, elaboração ou reparação de mercadorias de origem estrangeira.

Outras possibilidades são: (a) as plantas gêmeas, quando o contrato de maquila se dá entre uma empresa estrangeira e sua filial no Paraguai (ou ao contrário), cujas plantas são complementares na cadeia produtiva; (b) maquila pura, quando a EME não possui vínculos corporativos com a contratante; (c) maquila de capacidade ociosa, quando uma empresa possui capacidade ociosa em suas instalações e as utiliza para operações de maquila; e (d) subcontrato – quando uma empresa é subcontratada por uma EME para realizar determinadas etapas do processo de maquila.

O volume e o tipo de material produzido no programa de maquila do governo paraguaio podem preocupar os concorrentes diretos nos países para os quais são exportados tais produtos. Isso porque a concorrência torna-se desleal, já que a produção manufatureira no Paraguai tem um menor custeio devido à mão-de-obra mais barata (as leis trabalhistas Paraguaias são menos benéficas ao trabalhador: não há recolhimento de FGTS e as férias são mais curtas, por exemplo). Ademais, a energia no país é mais barata que no Brasil e também há o desconto em impostos totais que as empresas que operam no programa de maquila possuem.

Por um lado, o regime de maquila é de fato atraente para as empresas que querem reduzir seus custos de produção e, consequentemente, aumentar seus lucros. Por outro, esse regime pode ter um impacto significativo nas alianças do bloco.

Por uma questão de logística, as empresas que estão localizadas próximas à fronteira com o Paraguai possuem vantagem em cima das que não estão. A proximidade com o país vizinho torna a abertura de uma planta gêmea em território paraguaio ou a contratação de uma submaquiladora menos custosa que para as empresas geograficamente mais distantes. Portanto, as empresas menores (isto é, com menos recursos para internacionalizar sua linha de montagem) e as empresas localizadas em posição desfavorável (neste caso, afastadas da fronteira paraguaia) podem sofrer com a concorrência de uma produção menos custosa.

Apesar de ainda não haver estudos aprofundados sobre o tema, é possível que as maquiladoras e outras manobras de redução do custo das empresas do Mercosul possam contribuir para a não-evolução do bloco quanto à sua integração econômica. Afinal, as empresas que participam do programa de maquila paraguaio e podem exportar intrabloco levam uma vantagem econômica forte sobre os concorrentes dos países para os quais elas exportam, o que pode gerar insatisfação interna nos países-membro, causando ainda mais desconforto entre os integrantes do Mercosul.

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* Este texto foi adaptado de um trecho do trabalho de conclusão de curso do primeiro autor.

** Graduado em Ciência Política pela UFPE.

*** Bióloga (UFRPE), Mestre em Ciências Biológicas, Zoologia (UFPB), Doutora em Ciência Política (UFPE). Atualmente é professora adjunta do Departamento de Ciência Política da UFPE, onde realiza pesquisas na área de política ambiental internacional.

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As opiniões aqui expressas são de responsabilidade exclusiva de seu/sua autor e, portanto, não representam a opinião do Vox Magister nem de todos os seus colaboradores.

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