Publicação mensal sobre Relações Internacionais

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Temas e Desafios da Política Externa Brasileira para 2016

Por Elton Gomes dos Reis*

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A política externa do Governo Lula foi orientada, essencialmente, pelo clássico dossiê diplomático brasileiro do universalismo. Sua maior linha de atuação consistiu na busca de múltiplos contatos políticos e comerciais corporificados na diversificação de contatos bilaterais. Amplamente beneficiada pela estabilização econômica gestada no governo de seu antecessor, Fernando Henrique Cardoso, e impulsionada pelo contexto positivo do superciclo das commodities, a diplomacia da era Lula avançou em campos importantes. A característica mais inovadora da sua gestão em termos de política exterior foi a intensificação da cooperação Sul-Sul, promovendo a intensificação das relações com os países emergentes. A essas se somaram as novas estratégias de softbalancing corporificadas na parceria estratégica com outros países emergentes (G3-IBAS e BRICS). O período Lula se caracterizou pela busca da autonomia pela diversificação (Vigevani; Cepaluni, 2011).

Defendendo um discurso de continuidade da política externa, o Governo Dilma tem buscado sem muito sucesso colocar o país em um rumo favorável para a obtenção dos objetivos externos. Nos seus aspectos mais fundamentais, as macro-metas estabelecidas durante a política externa da era FHC-Lula foram mantidas, como, por exemplo, o universalismo nas relações internacionais do Brasil, a ênfase nas negociações da integração regional sul-americana (Mercosul-Unasul) e as parcerias com os países emergentes, como Índia , China , Rússia e África do Sul. Entretanto, de modo geral, é possível afirmar que, por uma conjunção de fatores domésticos e internacionais, Rousseff não dispôs de condições objetivas para levar a termo as grandes agendas da PEB como fizeram os dois últimos presidentes. Assim, diante das sucessivas crises que solapam diuturnamente seu governo, não consegue mais do que tentar manter os logros do período anterior enquanto evita uma deterioração ainda maior da diplomacia brasileira, deixando o país em uma espécie de “animação suspensa” no cenário internacional.

Tendo em vista um quadro tão pouco favorável em um novo ano que se inicia carregado de projeções negativas feitas pelos analistas em face das crises política e econômica, poder-se-ia inquirir quais seriam as grandes questões a serem tratadas pelo governo Rousseff com o propósito de recuperar os instrumentos de inserção internacional do Brasil nos planos regional e internacional. De modo resumido e esquemático, é possível elencar alguns tópicos de maior relevo para a obtenção dessas metas políticas, apontando para aquilo que, por sua importância cabal, impõe-se aos tomadores de decisão e formuladores de política para a condução das relações exteriores do país . Estes “nós górdios” com os quais o atual governo se deparará no ano que se inicia enfatizam a íntima conexão de elementos de política doméstica com fatores sistêmicos provenientes das arenas comercial e de política externa, conforme atestam os principais desenvolvimentos da análise de política externa contemporânea.

  1. a) Equacionar a disputa da política interna

Uma das principais causas da baixa performance da PEB durante o período do governo Rousseff é decorrência clara da deterioração da aliança que dá sustentação ao governo e da grande inabilidade do Executivo de se conduzir no presidencialismo de coalizão brasileiro. A tríplice crise que afeta a administração Rousseff com denúncias e corrupção apuradas pela Operação Lava Jato, intensa deterioração das relações entre o Executivo e o Congresso e a abertura de um processo de impeachment corresponde a um óbice de dimensões colossais para a condução da política externa. Diante de uma situação doméstica colapsada, marcada por radicalismos e excessos de parte a parte (situação e oposição), o governo se vê diante de prioridades de agenda doméstica que se estabelecem de modo flagrante e incontrolado, eclipsando quaisquer outras agendas de Estado.

A política exterior, que desde o início da presente administração não era vista como prioridade, passou a um status ainda menor diante de emergências surgidas em meios a prisões de agentes ligados ao governo e disputas de poder entre o Planalto e o Congresso, cujo ponto culminante foi a instauração de um pedido de impedimento de mandato presidencial. Boa parte de 2016 será consagrada a essa questão. O governo elencará esse ponto como sua principal meta, pois dessa situação depende sua própria sobrevivência política. Depois da intervenção dos ministros do STF no rito do impeachment, a correlação de forças pende para o governo. Findada essa situação, o governo, caso se preserve, precisará buscar meios para definir a condução da PEB de modo a permitir que a presidente possa indicar um curso de ação específico a ser seguido, ou fornecer ao Itamaraty o necessário grau de autonomia para a persecução das metas do Brasil no exterior. Até o presente momento, a presidente nem permitiu a liberdade do MRE e nem tomou a liderança da condução da PEB.

  1. b) Recuperar a Política Comercial

A economia do Brasil passa pela maior crise desde a época da maxinflação vivenciada nos anos 1980. O comprometimento severo das capacidades nacionais atinge em cheio a política comercial do país, elemento este que corresponde a uma das dimensões mais importantes da PEB. Desde seus primórdios, o Brasil se caracteriza por possuir uma diplomacia de comércio. O estabelecimento de uma grande rede de contatos comerciais e a busca por novos mercados é uma constante na história da política exterior da nação.

A recessão e a inflação que atingem o país foram provocadas por uma política fiscal equivocada e pelo acentuado decréscimo da procura por produtos básicos no mercado internacional. Muito embora os problemas econômicos do Brasil demandem ajustes e reformas domésticas de grande escopo, a promoção da política externa formulada segundo os grandes critérios que constituíram a política comercial brasileira pode auxiliar o país a atenuar os efeitos da crise, gerando divisas e aliviando a pressão sobre a balança comercial.

No âmbito regional, um grande desafio será imprimir um ritmo mais dinâmico ao comércio intrabloco do Mercosul e dos demais países da região, promovendo as exportações brasileiras e integrando os mercados de modo mais eficaz. Fora do bloco, a alternativa que poderá ser mais explorada pelos formuladores da PEB, malgrado a situação de retração da economia, tende a ser a busca por novos acordos bilaterais com parceiros com os quais o Brasil possui já boas relações comerciais no globo. Encontrar novas alternativas diante da diminuição da demanda chinesa é um ponto de máximo interesse para a política comercial brasileira. A essa política se junta a necessidade premente de promover a atração de investimentos estrangeiros destinados a financiar as grandes obras de infraestrutura e a melhoria das capacidades produtivas nacionais. Nesse caso, o governo se deparará com o ceticismo dos investidores externos que demandarão provas de que o governo brasileiro reúne as condições políticas necessárias para promover as medidas destinadas a sanar o caos econômico em que o país se encontra. A diplomacia joga um papel destacado nesse processo, negociando com cada parceiro em particular e convencendo governos e empresários estrangeiros da vitalidade da economia brasileira.

  1. Hegemonia Regional

Poucas coisas traduzem mais a perda de dinamismo da política externa brasileira durante o período Rousseff do que a postura errante mostrada pelo Brasil diante de sua zona de influência política e econômica imediata (América do Sul). A descontinuidade da política de financiamento de integração infraestrutural promovida com recursos do BNDES e a minoração da importância do CDS-UNASUL durante esse período enfraqueceram a imagem do Brasil diante dos países da região.

Apesar de, no campo da retórica diplomática, o Brasil de Rousseff afirmar a sua postura de líder regional segundo os moldes dos mandatos de Fernando Henrique Cardoso e Lula, não se pode dizer que no presente esteja claro qual é o projeto brasileiro para a América do Sul. Mesmo sendo o país dotado de maiores capacidades no cenário sul-americano e de ser amplamente superavitário no comércio com os parceiros do Mercosul, o Brasil não tem apresentado alternativas capazes de convencer os países do seu entorno a convergir para um projeto de integração.

Uma vez que a situação de animação suspensa tira do Brasil meios para projetar grandes metas extrarregionais de política externa, a recuperação da hegemonia regional assume posição destacada para a retomada da performance da PEB. Destarte, no âmbito regional, 2016 começa com o desafio de intensificar a agenda de integração com os países sul-americanos. Isso significaria tanto aprofundar as negociações para a dinamização do comércio regional, quanto promover um maior fluxo de investimentos na integração logística, viária e energética sul-americana. Essa estratégia de hegemonia cooperativa se justificaria em função dos elevados custos para o transporte dos produtos brasileiros exportados para os países da região, dificultando a concorrência com os produtos de países industrializados extrarregionais nesses mercados (notadamente os produtos chineses).

Apesar desse quadro desfavorável , ainda há algumas alternativas à disposição do Brasil. Uma importante via para a promoção dos interesses do Brasil na região pode ser concentrar os esforços do Itamaraty nas reuniões de cúpula do Mercosul e da Unasul, fazendo com que os países da região encontrem suficientes incentivos seletivos para aderir à proposta brasileira de integração regional. Esse esquema opera dentro de uma lógica de ganhos assimétricos, porém gerando benefícios mútuos em diversas áreas. Sendo a maior economia regional e o país mais destacado em termos políticos do subcontinente, o Brasil, caso queira promover a sua hegemonia como fez anteriormente, poderá empregar para tanto iniciativas de cooperação temática de baixo nível de institucionalidade. Integração comercial via Mercosul e segurança coletiva promovida pelo Conselho de Defesa Sul-Americano. Essas medidas, caso tomadas de modo mais sistemático e frequente, a exemplo do que se processou nos governos anteriores, poderão gerar um ambiente mais propício para o Brasil preservar seu subsistema de poder regional enquanto persegue suas metas de política externa global.

Esses pontos dependerão da capacidade do Brasil de perseguir suas metas na arena internacional mesmo diante de um contexto amplamente desfavorável. Sob a ótica da análise de política externa, os desafios acima discutidos se impõem à agenda brasileira. Não é possível se furtar do enfrentamento dessas situações. Resta saber se o governo conseguirá enfrentar esses problemas de maneira apropriada. Qui vivra verra!

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* Bacharel em Ciências Sociais (UFPE), Mestre e Doutor em Ciência Política (UFPE). Atualmente é professor da Faculdade Damas da Instrução Cristã e da Faculdade Estácio do Recife. Tem experiência na área de Ciência Política, com ênfase em Política internacional, atuando principalmente nos seguintes temas: análise de política externa, política externa brasileira, integração regional e organizações políticas internacionais.

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As opiniões aqui expressas são de responsabilidade exclusiva de seu/sua autor e, portanto, não representam a opinião do Vox Magister nem de todos os seus colaboradores.

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