Publicação mensal sobre Relações Internacionais

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Refugiados: conceituação e ascensão na agenda internacional*

Por Juliana Fernandes**
Andrea Steiner***

refugiados

As raízes históricas da institucionalização internacional do tema dos refugiados remontam ao século XX, especificamente o período entre guerras, quando foram constituídas as primeiras instituições para lidar com esse grupo. Dentre elas, podemos destacar o Comitê Intergovernamental para os Refugiados (CIR), criado em 1938, a Administração das Nações Unidas para o Auxílio e Restabelecimento (ANUAR), de 1943, a Comissão Preparatória da Organização Internacional para os Refugiados (CPOIR), de 1946, e a Organização Internacional para os Refugiados (OIR), de 1947.   

Entendeu-se que a OIR não logrou êxito em encontrar uma solução definitiva para a problemática dos refugiados, haja vista que em 1951, um ano antes do mandato da organização expirar, ainda havia 400 mil pessoas deslocadas na Europa. Em face disso, viu-se a necessidade de criar outro organismo internacional para tratar da questão dos refugiados e, em 1950 foi criado o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), existente até hoje. Assim, passou a prestar assistência aos governos e às organizações privadas, a fim de facilitar a repatriação voluntária dos refugiados ou a sua integração no seio de novas comunidades nacionais.

EM 1954 a ACNUR elaborou um acordo de proteção internacional aos refugiados: a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados, que entrou em vigor no dia 21 de abril do mesmo ano. A Convenção definiu como refugiado toda pessoa:

(…) que, em consequência de acontecimentos ocorridos antes de 1º de Janeiro de 1951, e receando com razão ser perseguida em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou das suas opiniões políticas, se encontre fora do país de que tem a nacionalidade e não possa ou, em virtude daquele receio, não queira pedir a proteção daquele país; ou que, se não tiver nacionalidade e estiver fora do país no qual tinha a sua residência habitual após aqueles acontecimentos, não possa ou, em virtude do dito receio, a ele não queira voltar.

Porém, esta definição clássica de refugiado continha limitações temporais (expressamente no trecho “acontecimentos ocorridos antes de 1º de Janeiro de 1951”) e geográficas (nos termos da Convenção, tais acontecimentos poderiam ser entendidos como aqueles que ocorreram somente na Europa). Portanto, a atuação inicial da ACNUR se concentrou em prol dos refugiados europeus, o que refletia o seu caráter essencialmente eurocêntrico.

É importante destacar também que, além dessas limitações serem estratégicas e motivadas por interesses políticos dos países ocidentais, elas refletiam a crença de que os refugiados constituíam um problema temporário do continente europeu, problema esse gerado pela guerra e que, logo após esta, seria resolvido.

Com o tempo e a emergência de novas situações geradoras de conflitos e perseguições, tornou-se crescente a necessidade de providências que colocassem os novos fluxos de refugiados sob a proteção das provisões da Convenção. Assim, o Protocolo relativo ao Estatuto dos Refugiados foi preparado e submetido à Assembleia Geral das Nações Unidas em 1966. Com a ratificação do Protocolo, os países foram levados a aplicar as provisões da Convenção de 1951 para todos os refugiados enquadrados na definição da carta, mas sem restrição temporal ou geográfica. É importante destacar que, embora relacionado com a Convenção, o Protocolo é um instrumento independente cuja ratificação não é restrita aos Estados signatários da Convenção de 1951; tampouco é obrigatório às partes da Convenção ratificarem este protocolo.

É fundamental, ainda, esmiuçar os tipos de perseguição indicados pela Convenção para entendermos o que, de fato, está por trás do surgimento do refugiado como categoria. No contexto atual, segundo a ACNUR, perseguição por motivo de raça deve ser entendida num sentido amplo, abrangendo todos os tipos de grupos étnicos que, segundo o uso comum, são considerados como “raças”.

No caso da perseguição por motivos religiosos, a Declaração Universal dos Direitos Humanos e o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos ofereceram um respaldo teórico ao proclamarem o direito à liberdade de pensamento, de consciência e de religião, direito esse que inclui a liberdade de mudar de religião e de manifestá-la em público ou em privado, bem como através do ensino, da prática, do culto e da realização dos ritos.

Quanto à nacionalidade, o termo deve ser entendido tanto no sentido de “nacionalidade jurídica” e “cidadania” (ou seja, o vínculo que une um indivíduo a um Estado), quanto no de pertencimento a um grupo étnico ou linguístico. Porém, nem sempre é fácil distinguir a perseguição por motivos de nacionalidade quando um conflito entre grupos nacionais está ligado a movimentos políticos, em particular se o movimento político se identifica com uma nacionalidade específica.

Já a perseguição por pertencer a um grupo social específico abrange pessoas cuja origem, estilo de vida e condição social são similares. O temor de ser perseguido por essa razão pode, como já foi dito, coincidir com o temor de perseguição por outros motivos, tais como: raça, religião ou nacionalidade. Porém, fazer parte de um grupo social específico pode estar na origem da perseguição, tanto pelas suas posições políticas, quanto ao fato da própria existência do grupo social ser considerada um obstáculo à política do governo em questão.

Por último, a perseguição por opiniões políticas é bastante complexa. Por um lado, o fato de uma pessoa possuir opiniões políticas distantes daquelas do governo não é, por si só, um motivo que justifica a solicitação de refúgio; por outro, nem sempre é possível estabelecer a existência de um nexo de causalidade entre as opiniões expressadas e as medidas sofridas ou temidas pelo solicitante do refúgio. Essa complexidade também está ligada a dois fatos. O primeiro é quando o solicitante tem opiniões que efetivamente expressou e que tenham chegado de alguma forma ao conhecimento das autoridades. O segundo caso se refere à situação, quando o solicitante não torna a sua opinião pública e, por isso, nunca tenha sofrido qualquer descriminação ou perseguição.

Além disso, o fato de recusar a proteção do governo do seu país, ou recusar-se a retornar, pode revelar o temor de perseguição. Nessas circunstâncias, o teste para verificar o temor deve se basear na análise das consequências que, em razão de suas opiniões políticas, o solicitante enfrentaria se retornasse ao seu país de origem. Isso se aplica, em particular, aos chamados refugiados “sur place”, ou seja, às pessoas que não eram refugiadas quando saíram do seu país de origem, mas que, devido a circunstâncias que surjam nesse país durante a sua ausência, tenham um temor de perseguição fundamentado.

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* Este texto foi adaptado de um trecho do trabalho de conclusão de curso da primeira autora.

** Graduada em Ciência Política pela UFPE.

*** Bióloga (UFRPE), Mestre em Ciências Biológicas, Zoologia (UFPB), Doutora em Ciência Política (UFPE). Atualmente é professora adjunta do Departamento de Ciência Política da UFPE, onde realiza pesquisas na área de política ambiental internacional.

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As opiniões aqui expressas são de responsabilidade exclusiva de seu/sua autor e, portanto, não representam a opinião do Vox Magister nem de todos os seus colaboradores.

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