Publicação mensal sobre Relações Internacionais

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O Dilema da Democratização da Política Externa Brasileira – Parte 1

Por Cinthia Campos*

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Como bem fez referência em seu último texto, Elton Gomes lembra que a análise de política externa teve seu ápice em uma conjuntura política internacional marcada pelos conflitos armados, pela geopolítica e sobretudo pela estratégia. Este quadro foi latente durante o período da Guerra Fria, evento este que contribuiu para fragilizar a fronteira entre os níveis doméstico e internacional no processo decisório por parte dos atores políticos pivotais. No entanto, com o fim do bloco soviético, o surgimento de um mundo multipolar e a proliferação de novos atores políticos não-estatais, passa a ser questionada a primazia do chefe de Estado como agente responsável pela formulação, negociação e execução da política externa de uma nação. Além disso, a temática da segurança mudara drasticamente, dando espaço cada vez maior para problemas econômicos e sociais.

Diversos estudos aplicam a perspectiva do jogo de dois níveis de Putnam para compreender as relações de delegação entre Legislativo e Executivo, tendo as primeiras pesquisas elaboradas no contexto norte-americano (Linday & Ripley,1992). Também foi com os estudos americanos que se cunhou a lei de antecipação de preferências para entender melhor o grau de influência que o Congresso Americano teria sobre a política externa daquele país. Segundo Lindsay (1993), o poder de ratificação desta instituição é um mecanismo importante devido aos custos de se vetar um acordo ou tratado internacional. Segundo essa visão, no contexto norte-americano é precipitado afirmar que o Executivo domina a agenda.

Apesar do poder de veto dos congressos nacionais, outro fator apontado pela literatura que facilita uma ação mais isolada do Executivo em matéria de política externa é a concentração das agências e dos organismos burocráticos-diplomáticos sob a supervisão e monitoramento direto da Presidência, dando a este vantagem informacional relevante. Então, mesmo que o Congresso e grupos da sociedade civil tivessem o interesse de intervir, há poucos incentivos para tal – diante da própria natureza da temática, já que para os congressistas o impacto da política externa não interfere nas eleições da mesma forma que os problemas nacionais -, e o acesso à informação técnica é prejudicado pelo monopólio do Executivo.

No Brasil, a centralização em torno do Executivo na formulação da política externa é ainda mais latente. Segundo Faria (2008), sua preponderância se dá pelos seguintes fatores: formação de um Superexecutivo, fruto da Constituição de 1988 que lhe delega amplos poderes; o presidencialismo de coalizão, que permite a governabilidade por meio de amplas alianças partidárias, o que desincentiva ainda mais a atuação do Congresso; a diplomacia caracterizada por uma atuação pouco conflitiva; e por fim, a qualificação técnica do corpo burocrático, que dá credibilidade e, por consequência, maior autonomia ao Ministério das Relações Exteriores, igualmente conhecido como Itamaraty.

Assim como nos Estados Unidos e na União Europeia, recentemente assuntos relacionados à política externa têm se inserido na dinâmica interna do país, em que decisões tomadas em Brasília e direcionadas a parceiros internacionais afetam de sobremaneira a rotina de muitos brasileiros. A literatura especializada é consensual em afirmar que a mudança de um regime autocrático militar, baseado no modelo de desenvolvimentismo nacional, para uma democracia pautada pelo liberalismo econômico exigiu do Estado brasileiro reformas estruturais nas instâncias de formulação, decisão e execução das ações que visam fortalecer a inserção internacional do Brasil. Observa-se uma crescente tendência em se inserir cada vez mais as demandas de setores nacionais, principalmente aqueles diretamente afetados pelas decisões governamentais.

Observa-se então uma ampliação de estudos nos grandes centros acadêmicos dedicados a investigar quais setores conseguem ter suas preferências consideradas, desde partidos políticos por meio das relações entre Legislativo e Executivo (Diniz, 2005 & 2009), como o papel da opinião pública e grupos empresariais (Olivera & Pfeifer, 2006; Faria, 2008), bem como a atuação de governos subnacionais como uma alternativa para a diplomacia tradicional. Como consequência dessa nova dinâmica de atuação, o clássico debate do papel da burocracia como catalisadora de expertise em detrimento da interferência da opinião pública e dos grupos de interesses surge também na esfera organizacional do Ministério da Relações Exteriores.

Dessa forma, a literatura brasileira aponta para uma mudança na formulação da política externa, em que haveria atualmente uma crescente horizontalização na construção da política externa (Figueira, 2010). No próximo artigo, trataremos das possibilidades práticas dessa maior abertura do Itamaraty a outras esferas da sociedade.

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* Doutora em Ciência Política pela Universidade Federal de Pernambuco. Bolsista do Programa Nacional de Pós-doutorado/CAPES; membro do Núcleo de Política Comparada e Relações Internacionais/ UFPE; do Preator/UFPE e do Centro de Estudos Internacionais/UFS. Este texto faz parte de artigo a ser publicado na próxima edição da Política Hoje/UFPE.

Referências

DINIZ, Simone (2005), “Interações entre os Poderes Executivo e Legislativo no Processo Decisório: Avaliando Sucesso e Fracasso Presidencial”, DADOS, Vol. 48, no 1, 333- 369.p

___________ (2009), “Atos Internacionais e Atuação do Legislativo”. Teoria e Pesquisa, vol 18, nº1.

FARIA, Carlos Aurélio Pimenta de. (2008), “Opinião Pública e Política Externa: Insulamento, Politização e Reforma na Produção da Política Exterior do Brasil”. Revista Brasileira de Política Internacional, vol. 51, no 2, pp. 80-97.

FIGUEIRA, Ariane Roder. (2010), “Rupturas e Continuidades no Padrão Organizacional e Decisório do Ministério das Relações Exteriores”. Revista Brasileira de Política Internacional, vol. 53, no 2, pp. 5-22.

LINDSAY, James (1993). “Congress and Foreign Policy: Why the Hill Matters”. Political Science Quarterly, vol. 107, nº 4, 607-628p.

LINDSAY, James & RIPLEY, Randall B. (1992). “Foreign and Defense Policy in Congress: a research agenda for 1990s”, Legislative Studies Quartely, vol. 17, nº 3, 417-449p.

OLIVEIRA, Amâncio J. e PFEIFER, Alberto. (2006), “O Empresariado e a Política Exterior do Brasil”, in H. Altemani e A. C. Lessa (orgs.), Relações Internacionais do Brasil: Temas e Agendas. São Paulo, Ed. Saraiva, pp. 389-428.

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One Comment

  • […] No último artigo, primeira parte da discussão aqui proposta, tratou-se das variáveis teorico-empíricas a serem consideradas na análise de política externa. Avalia-se que com o fim da Guerra Fria, tem crescido o papel da sociedade na concepção da política externa, em virtude da própria reconfiguração do cenário mundial e do aumento da importância da estabilidade econômica. A multiplicidade de atores, o reforço do ideal democrático liberal acompanhado do fim das ditaduras na nações latino-americanas contribuiu para a literatura especializada nacional voltar-se para as principais instituições envolvidas nesse processo. […]

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