Publicação mensal sobre Relações Internacionais

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Animação Suspensa: limites e possibilidades da Política Externa Brasileira no governo Rousseff

Por Elton Gomes dos Reis*

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Em trabalho de grande influência que analisa a política exterior dos presidentes Fernando Henrique e Lula da Silva em perspectiva comparada, Vigevani e Cepaluni (2011) sustentam que, nos seus aspectos mais fundamentais, a administração Lula não promoveu um afastamento da ideia chave de instrumentalizar a política externa, tendo em vista o desenvolvimento econômico, bem como a preservação da autonomia do país. Assim, para os autores, não aconteceu uma ruptura de paradigmas históricos da PEB durante a transição Cardoso/Lula. O governo Dilma se identifica menos com essa lógica de conservação da estratégia de inserção internacional do que seus dois antecessores. Não que as linhas mestras da PEB tenham se perdido. Mas é possível identificar a falta de prioridades claras e a redução do escopo dos meios comumente empregados para a busca das metas internacionais do Brasil. A que se poderia creditar essa mudança? Uma explicação desse processo passa pelo jogo de dois níveis (PUTNAM, 2010), identificando condicionantes de nível doméstico e internacional.

O Plano Doméstico

O governo Rousseff representa, em grande medida, um afastamento de agendas políticas centrais estabelecidas durante o período anterior (FHC-LULA). Do ponto de vista da administração doméstica, o maior ponto de divergência entre o atual governo e as duas administrações anteriores consiste na adoção de políticas que, visando criar uma “nova matriz produtiva”, acabaram por inflar os gastos públicos e colocaram em risco o equilíbrio macroeconômico. Além disso, as relações do Executivo com o Congresso Nacional e com importantes atores políticos da federação sofreram um grande impacto por conta da dificuldade do governo em criar suficientes incentivos seletivos e compromissos críveis para sua base aliada em um contexto de denúncias de corrupção, prisões e crise política que começou a se agravar a partir de 2013. A situação foi represada pelo tenso período eleitoral e explodiu no primeiro ano do segundo mandato da presidente. Em 2015, a deterioração da coligação e a abertura de um processo de impeachment levaram o governo a ter a sua própria preservação como objetivo prioritário, eclipsando importantes dossiês da PEB e reduzindo sensivelmente a atuação diplomática brasileira.

Tanto por fatores sistêmicos provenientes do cenário internacional quanto por questões de política doméstica, a condução da política externa durante o período Rousseff apresenta consideráveis diferenças em relação à diplomacia das gestões FHC e Lula. A mudança de rumos pode ser identificada na escolha de estratégias distintas para a obtenção de um objetivo historicamente estável na concepção dos formuladores de política e tomadores de decisão brasileiros: promover o desenvolvimento econômico nacional e preservar a autonomia do país em meio ao cenário externo.

Cenário Internacional

Os choques externos[1] provocados pelo agravamento da crise financeira internacional produziram mudanças na política externa, reduzindo a margem de ação do Brasil no cenário mundial e em negociações de ordem multilateral. O processo de recuperação gradual das economias dos países desenvolvidos não foi suficiente para recuperar os preços das commodities, elevando os déficits externos dos países em desenvolvimento. A esse processo se somou o soft landing[2] da China, principal parceiro comercial do Brasil desde 2008, que reduziu o ritmo de sua atividade econômica de maneira controlada de modo a evitar a deterioração do controle econômico. O impacto desse choque para as exportações brasileiras é bastante significativo. As importações totais chinesas recuaram de 22% do PIB para uma faixa de 15%. Tal movimento atingiu duramente o Brasil, com a retração das exportações e do superavit comercial com a China, principalmente após 2011, quando o Brasil obteve um superávit comercial recorde com esse país de US$ 11,5 bilhões. Em 2014, esse superávit comercial retrocedeu para US$ 3,2 bilhões. Ocorreu uma redução do montante de comércio, porém o impacto negativo tem sido mais fortemente sentido nas exportações brasileiras, que somaram US$ 112,8 bilhões no período de janeiro a julho deste ano, recuando 16,5% em relação ao volume do primeiro semestre de 2014. As exportações do Brasil para o país asiático recuaram 16,6% entre janeiro e setembro de 2015.

Nesse mesmo período, a correlação de forças da arena internacional decretou a incapacidade dos países emergentes de reformar instituições financeiras internacionais comandadas pelas economias do G-8. No Oriente Médio, a explosão da Primavera Árabe degenerou em crise. Depois do otimismo gerado pela derrocada do regime da Tunísia e pela queda de Kadaffi na Líbia, abriu-se caminho para a chegada ao poder dos radicais islâmicos e, depois, para a instauração de uma ditadura militar no Egito. Logo em seguida, ocorreu a intensificação do neoterrorismo islâmico de grupos extremistas como o Estado Islâmico e o Boko Haram. Isso afetou as metas da PEB, pois, durante o governo Lula foram feitas viagens presidenciais com o objetivo de promover os interesses econômicos do Brasil nos países da região. Esse esforço não teve como gerar frutos na atual gestão por conta da desestruturação provocada pela escalada dos conflitos árabes.

As relações especiais com os Estados Unidos, tradicional agenda da PEB, sofreram com a descoberta de ações de espionagem eletrônica que tiveram por alvo a presidente Rousseff e seus assessores, estremecendo as relações do Brasil com o país. Depois disso, o Brasil exigiu desculpas formais e Rousseff cancelou sua viagem oficial aos Estados Unidos. Apesar de não ter conseguido a retratação oficial que solicitou, o Brasil buscou minimizar o impacto da crise por conta da importância do mercado americano para o comércio exterior brasileiro. Assim, malgrado o escândalo de espionagem, as exportações brasileiras para os EUA cresceram mais de 15% em 2014 e em 2015.

Após o insucesso na tentativa de reformar o FMI e o Banco Mundial, o Brasil trabalhou para a criação do Banco dos BRICS, estabelecido durante a Cúpula de Fortaleza. Além desse mecanismo, foi gestado um fundo de contingência para o enfrentamento de crises internacionais. O impulso dessa iniciativa pode ser creditado basicamente ao desinteresse do governo brasileiro por projetos regionais, como o Banco do Sul, e à ambição chinesa de se projetar mais ainda na economia mundial. O banco entrou em funcionamento em 2015. Entretanto, a grande quantidade de mecanismos financeiros regionais, tais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e seus congêneres na Ásia e na África, coloca em dúvida a viabilidade de uma instituição financeira para os Brics.

Nesse contexto, o governo Rousseff seguiu buscando o desenvolvimento através da promoção da cooperação Sul-Sul. Contudo, a crise política doméstica, o aumento das tensões no Oriente Médio e o agravamento da crise financeira internacional geraram mudanças na PEB. Reduziu-se a margem de manobra do Brasil no Mundo Árabe e no âmbito de organizações multilaterais como a Organização Mundial do Comércio (OMC) e a Food and Agriculture Organization (FAO). Os cenários interno e externo durante o governo de Dilma é bem menos propício ao ativismo internacional do Brasil do que foi durante o segundo governo FHC e os governos Lula.

América do Sul

No âmbito propriamente regional, as crises político-econômicas na Argentina, Venezuela e Paraguai impactaram consideravelmente a integração econômica do MERCOSUL e a coordenação política da UNASUL, blocos considerados como os dois pilares do projeto sul-americano do Itamaraty. A Aliança do Pacífico e, mais recentemente, a Parceria Trans-Pacífico passaram a ser vistas como alternativas à integração econômica sul-americana.

Considerando esses importantes choques, fica evidente a ocorrência de mudanças na política externa do país. Justamente no campo da integração regional se verifica a a maior diferença da diplomacia do governo Rousseff com relação ao período anterior. O esvaziamento da estratégia de hegemonia cooperativa[3] via financiamento de obras de infraestrutura (IIRSA) e estímulo ao comércio intra bloco pode ser notado na redução de viagens a países sul-americanos. Rousseff visitou os países da região menos da metade das vezes que Lula da Silva os visitou durante seus mandatos. Apesar das iniciativas engendradas pelo COSIPLAN[4], as grandes obras infraestruturais não avançaram significativamente na região. Essa situação se agravou pelo fato de as principais empreiteiras brasileiras, que operavam com financiamento do BNDES para construir obras integradoras nos países vizinhos, terem sido implicadas nas investigações da Operação Lava a Jato.

Diante desse quadro de “animação suspensa”, um tema de grande interesse para estudos posteriores consiste na política externa de Dilma depois da paralisia verificada no primeiro ano de seu segundo mandato. Os próximos anos do governo representam um grande desafio para a implementação de uma agenda proativa de política externa nos cenários regional e global. Ao menos metade do ano seguinte, 2016, tenderá a ser dominado por preocupações de política doméstica envolvendo o pedido de impeachment. Depois desse processo, considerando relevantes impactos provenientes da arena internacional, o governo precisará rever suas estratégias. Caso o governo Rousseff ou um novo governo não consiga chamar para a presidência um maior ativismo de política exterior, precisará ser capaz de delegar essa atividade ao Itamaraty e fornecer as condições necessárias para que ele atue de modo efetivo. Assim, será possível imprimir novo ânimo e maior dinamismo na política externa do país. Esse é um processo em curso cujos resultados concretos ainda não são conhecidos, demandando novos esforços explicativos.

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* Bacharel em Ciências Sociais (UFPE), Mestre e Doutor em Ciência Política (UFPE). Atualmente é professor da Faculdade Damas da Instrução Cristã e da Faculdade Estácio do Recife. Tem experiência na área de Ciência Política, com ênfase em Política internacional, atuando principalmente nos seguintes temas: análise de política externa, política externa brasileira, integração regional e organizações políticas internacionais.

[1] Hermann (1990), considera os chamados choques externos como importantes variáveis comumente associadas à produção das mudanças e ajustes na condução da política externa dos Estados.

[2] Soft landing, que pode ser literalmente traduzido como “aterrissagem suave”, é o processo pelo qual uma economia nacional passa de crescimento rápido para uma fase relativamente controlada de crescimento lento ou de estagnação, aproximando-se, porém evitando uma recessão. Um soft landing representa uma contraposição a um hard landing, em que a redução drástica da atividade econômica provoca um quadro recessivo.

[3] A Teoria da Hegemonia Cooperativa é uma abordagem neorrealista que explica a integração regional como uma estratégia de médio-longo termo empregado pelas chamadas “grandes potências regionais”. O principal elemento constituinte da hegemonia cooperativa é o que Thomas Pedersen denomina “capacidade de agregação de poder” (power aggregation capacity). O autor define essa aptidão como a “capacidade de uma grande potência regional de fazer com que uma série de Estados vizinhos convirja em torno de seu projeto político” (PEDERSEN, 2002, p. 698).

[4] O Comitê Coordenador do Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) foi criado em agosto de 2009 durante encontro presidencial da UNASUL, quando foi decidida a substituição do Comitê de Direção Executiva da Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) por um Conselho em nível de Ministros dentro da estrutura institucional da União Sul Americana de Nações (UNASUL). Com a medida, os países membros buscaram conferir maior suporte político às atividades desenvolvidas na área de integração da infraestrutura, de forma a assegurar os investimentos necessários para a execução de projetos prioritários.

Referências:

HERMANN, Charles F. Changing course: when governments choose to redirect foreign policy. International Studies Quarterly, vol. 34, no. 1, 1990.

VIGEVANI, Tullo; CEPALUNI, Gabriel. A política externa brasileira: a busca da autonomia, de Sarney a Lula. São Paulo: Unesp, 2011.

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As opiniões aqui expressas são de responsabilidade exclusiva de seu/sua autor e, portanto, não representam a opinião do Vox Magister nem de todos os seus colaboradores.

2 Comments

  • […] Defendendo um discurso de continuidade da política externa, o Governo Dilma tem buscado sem muito sucesso colocar o país em um rumo favorável para a obtenção dos objetivos externos. Nos seus aspectos mais fundamentais, as macro-metas estabelecidas durante a política externa da era FHC-Lula foram mantidas, como, por exemplo, o universalismo nas relações internacionais do Brasil, a ênfase nas negociações da integração regional sul-americana (Mercosul-Unasul) e as parcerias com os países emergentes, como Índia , China , Rússia e África do Sul. Entretanto, de modo geral, é possível afirmar que, por uma conjunção de fatores domésticos e internacionais, Rousseff não dispôs de condições objetivas para levar a termo as grandes agendas da PEB como fizeram os dois últimos presidentes. Assim, diante das sucessivas crises que solapam diuturnamente seu governo, não consegue mais do que tentar manter os logros do período anterior enquanto evita uma deterioração ainda maior da diplomacia brasileira, deixando o país em uma espécie de “animação suspensa” no cenário internacional. […]

  • […] Em outro artigo, fizemos referência aos os desafios da PEB sob a administração que pode estar se findando precocemente, mostrando que ela se deparava com dificuldades domésticas e internacionais consideráveis. Um dos pontos mais relevantes dizia respeito ao “esvaziamento” da estratégia de hegemonia cooperativa via financiamento de obras de infraestrutura (IIRSA) na região. Durante o período Rousseff,  as grandes obras infraestruturais não avançaram significativamente no cenário sul-americano. Essa situação se agravou pelo fato de as principais empreiteiras brasileiras, que recebiam crédito em condições facilitadas do BNDES para construir obras infraestruturais nos países vizinhos, terem sido arroladas na devassa promovida pela Operação Lava  Jato. […]

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